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Instrumentos de ordenamento territorial para o desenvolvimento urbano e regularização de ocupações


A maior dificuldade que se tem na regularização fundiária é a demonstração de coesão naquilo que nos parece fragmentário.
Uma das múltiplas facetas deste “admirável mundo novo” é a aceleração atual da urbanização e a concentração deste crescimento nas regiões subdesenvolvidas. No caso brasileiro, pode-se constatar tal fenômeno pelos números censitários. Com efeito, em 1960, a população brasileira era de setenta milhões de habitantes e pouco mais de 40% (cerca de vinte e oito milhões) morava em área urbana. Já em 1980, contando com uma população aproximada de cento e vinte quatro milhões de habitantes, cerca de 54% era considerada população urbana. Em 2000, o percentual da população brasileira que tem na cidade o seu “habitat” elevou-se para 82%, cerca de cento e quarenta milhões de habitantes, num universo de cento e setenta milhões. Ocorre que tal surto de urbanização operou-se sem o correspondente crescimento econômico, gerando, com isso, centros urbanos dualistas: de um lado, a cidade formal, expressa nas escrituras públicas e nas matrículas dos registros de imóveis, e de outro, a cidade informal, visível pela dura imagem das palafitas, vilas e favelas. O Brasil, pois, é um país urbano, com grandes problemas urbanos: seu déficit habitacional é de sete milhões e setecentas mil unidades, sem falar da inadequação habitacional por adensamento e da inadequação habitacional por infra-estrutura.
Aliás, a este respeito circulou a seguinte matéria no jornal “O Globo”, do dia 13 de setembro do corrente ano, a saber:
“Déficit habitacional atinge 40 milhões de pessoas no Brasil, segundo ONU
Quase um bilhão de pessoas no mundo mora em assentamentos urbanos precários – favelas e outras comunidades sem acesso a saneamento, segurança e infra-estrutura. No Brasil, o déficit habitacional chega a 7,7 milhões de moradias, atingindo cerca de 40 milhões de pessoas, a maioria habitante de cidades, onde faltam 5,5milhões de residências para cerca de 24 milhões de pessoas.
Estas informações fazem parte do Relatório Global sobre Assentamentos Humanos 2005, divulgado ontem pelo Escritório das Nações Unidas para Assentamentos Humanos (UN-Habitat). Em 2005, o foco do estudo, elaborado a cada dois anos, foi o financiamento para moradia urbana.
De acordo com o representante do UN-Habitat no Brasil, Erik Vittrup, apesar do governo ter aumentado o orçamento do Ministério das Cidades para políticas de desenvolvimento urbano de 7,4 bilhões, em 2004, para 11,1 bilhões este ano, o valor está longe de atender à demanda. Além disso, o país não tem tradição de fomentar a habitação popular, faltando estrutura pública e tradição do setor privado para massificar as moradias.
Vittrup acrescentou que, em 25 anos, mais três bilhões de pessoas necessitarão de moradia, cerca de 40% da população urbana mundial. Seria necessário construir quatro mil casas por dia a partir de agora, tarefa considerada impossível. Entre as alternativas estariam políticas públicas de legalização de propriedades e crédito mais barato” (Fonte: Jornal O Globo, 13.09.2005, Mariza Louven).

Os problemas são agudos e, dentro deste contexto, todos devem buscar soluções possíveis. Neste trabalho, pois, analisar-se-á três instrumentos de ordenamento territorial para o desenvolvimento urbano e regularização de ocupações: o primeiro, previsto na legislação federal, mais especificamente no artigo 10 da Lei nº 10.257/2001, o usucapião coletivo; o segundo, ainda pendente de aprovação no âmbito do Congresso Nacional, previsto no Projeto de Lei nº 3.507/00, a nova Lei do Parcelamento do Solo Urbano, Condomínios e Regularização Fundiária, a chamada arrecadação urbanística e legitimação da posse; e o terceiro, disciplinado por Provimento da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (Provimento nº 28/2004-CGJ), de incidência regional, o chamado “Projeto More Legal III”. O exame da matéria será, à evidência, enxuto, longe de esgotá-la, mas com o claro propósito de fomentar o debate e potencializar a idéia de prioridade absoluta que deve ser subjacente a questão da regularização fundiária.

Usucapião coletivo

A Lei nº 10.257/01, no seu artigo 10 e parágrafos, trouxe para o ordenamento jurídico inaudito suporte fático de prescrição aquisitiva: o usucapião coletivo, concebido para dar escala aos números insuficientes da regularização fundiária nacional. Com efeito, o usucapião é modo originário de aquisição da propriedade, que se perfaz, tão-só, pela satisfação dos seus pressupostos. E por tratar-se de modo originário de aquisição, a propriedade passa ao patrimônio dos adquirentes em toda a sua plenitude, surgindo sem dependência com qualquer relação anterior, não sofrendo as limitações impostas aos antecessores do proprietário. Gera, no plano registral, por consectário, a abertura de matrícula nova, inédita. No caso do usucapião coletivo, o núcleo do seu suporte fático exige que área urbana superior a duzentos e cinqüenta metros quadrados seja ocupada por população de baixa renda, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos por cada possuidor. Permite-se, também, ao longo do qüinqüênio, que o possuidor possa acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas, resultando, do aperfeiçoamento do suporte fático, condomínio especial entre os prescribentes.
E é nesse ponto que reside, no meu sentir, o maior problema de tal instrumento de regularização fundiária. E isso porque os espaços de circulação do assentamento constituirão parte comum do condomínio, integrante do domínio privado e reclamando custeio e manutenção dos condôminos, que serão, estreme de dúvida, de baixa renda. Em contraste, se a hipótese develasse loteamento, os lotes resultantes do processo de parcelamento teriam testada para arruamento, bem público de uso comum do povo, que integra o patrimônio público, pelo princípio do concurso voluntário (artigo 22 da Lei nº 6.766/79), a partir do registro do projeto. Bem se vê que o objetivo de tal instrumento de regularização – o usucapião coletivo – é dar segurança jurídica para posse a partir do reconhecimento do domínio, mas questões referentes à infra-estrutura e ambientais são postas à margem.


Regularização fundiária sustentável de áreas urbanas (Projeto de Lei nº 3.057/00)

O Título III do Projeto de Lei nº 3.057/00 trata da “regularização fundiária sustentável de áreas urbanas”, estatuindo, no artigo 85, que ela é verdadeira obrigação do poder público. As regularizações de assentamentos informais, ocupados predominantemente por população de baixa renda, inseridos em área urbana, existentes na data da publicação da nova lei de parcelamento do solo para fins urbanos e a regularização fundiária de áreas urbanas, devem observar o disposto nos incisos I “usque” VI do artigo 5º do referido diploma, além de condicionantes específicas previstas nos incisos I “usque” VI do artigo 97; vale dizer que não se admitirá regularização em locais: a) alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas providências para assegurar o escoamento das águas; b) que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados; c) sujeitos a deslizamentos de terra ou erosão, antes do tomadas as providências necessárias para garantir a estabilidade geológica e geotécnica; d) onde a poluição ambiental comprovadamente impeça condições sanitárias adequadas, sem que sejam previamente saneados; e) que integrem Unidades de Conservação da Natureza de que trata a Lei nº 9.985, de 18 de junho de 2000, incompatíveis com este tipo de empreendimento; f) onde for técnica e economicamente inviável a implantação de infra-estrutura básica, serviços públicos de transporte coletivo ou equipamentos comunitários. De outra banda, a regularização deverá observar os seguintes requisitos: a) integrar ZEIS; b) ser objeto de projeto de consolidação e regularização urbanístico-ambiental específico, elaborado com participação da comunidade envolvida; c) garantir a sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada; d) não agravar a situação dos corpos hídricos utilizados para a captação de água destinada ao abastecimento humano; e) garantir a segurança da população em relação a inundações, erosão e deslizamento de encostas; f) prever solução de relocação, preferencialmente na mesma área ou em área adjacente, para a população que não puder permanecer no local.
Nesse contexto, o artigo 106 do Projeto de Lei cria inaudito instrumento de regularização, a chamada arrecadação urbanística, cujo objetivo é o de sujeitar o imóvel particular, temporariamente, ao Poder Público, “com a finalidade de identificar o seu ocupante e qualificar a natureza e o tempo de sua posse, visando à constituição, em sede administrativa, de direito real em favor do detentor da posse efetiva para fins de moradia.” Somente poderá ocorrer nos casos de regularização fundiária de interesse social e desde que não haja identificação, no registro imobiliário, acerca do próprio imóvel ou de seu proprietário, ou então, na hipótese em que esse, devidamente notificado, não apresentar impugnação. Tal impugnação deve ser dirigida à autoridade responsável pela regularização, sendo apenas admitido o questionamento dos seguintes fatos: a) pelo proprietário, negação da posse do ocupante, do seu tempo ou de sua natureza; b) por terceiro, exclusão da posse do ocupante sob a alegação de ser sua a posse; c) pelo Ministério Público ou entidade da sociedade civil organizada que tenha atuação no setor, no caso de abuso de poder ou desvio de finalidade por parte do órgão responsável pela arrecadação. A ausência de impugnação ou sua rejeição implica na expedição em favor do detentor da posse efetiva o título da legitimação da posse.
A legitimação da posse, disciplinada no artigo 109 do Projeto de Lei, é consectária, pois, da arrecadação urbanística, cujo título será expedido pelo órgão da administração pública responsável pela regularização fundiária, constituindo direito real em favor do detentor da posse efetiva para fins de moradia, e deve ser objeto de registro perante o Serviço de Registro de Imóveis, admitida a transferência “inter vivos” ou “causa mortis”, desde que o imóvel permaneça afetado à destinação de interesse público que fundamenta a posse legitimada.
E pelo registro de legitimação da posse, de acordo com o artigo 110 do Projeto de Lei, o seu detentor: a) formaliza a propriedade do imóvel já constituída pela usucapião sob qualquer das suas modalidades; b) adquire o direito real de posse, se ainda não houver transcorrido o tempo para aquisição da propriedade pela usucapião. Nesse caso, após a fluência do tempo necessário para a aquisição da propriedade via prescrição aquisitiva, basta simples requerimento para formalizar a conversão do direito real de posse em propriedade.
Tais novidades assombram. Primeiro, porque a arrecadação urbanística e sua consectária legitimação de posse poderão se fazer sensíveis mesmo em locais onde houver proibição para esse tipo de empreendimento em virtude de normas de proteção ao meio ambiente ou do patrimônio paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou espeleológico. Observa-se que tal restrição prevista no inciso VII do artigo 5º do Projeto de Lei nº 3.057/00 para loteamentos novos foi explicitamente excluída pelo “caput” do artigo 97 do mesmo diploma, que disciplina a regularização fundiária de assentamentos informais. Segundo, porque a legitimação da posse incidente sobre área do domínio privado cujo proprietário é passível de identificação via certidão cartorária imobiliária, não tendo sido implementadas as condições para a usucapião, mostra-se nebulosa pelo fato de tal instrumento, a legitimação, passar ao largo do conceito de modo de aquisição da propriedade, vale dizer: o Poder Público estará legitimando a posse de população de baixa renda que ocupa área urbana sem ter poder de disposição sobre esta área. Dispõe sobre a posse de imóvel que não lhe pertence, podendo gerar, ao fim e ao cabo, processos de desapropriação indireta. Terceiro, porque a conversão proposta de direito real de posse em propriedade por simples requerimento, ante a satisfação dos pressupostos da usucapião, desconsidera que esta é modo originário de aquisição da propriedade, reclamando angularização plúrima da relação processual (artigos 940 e seguintes do CPC).

More Legal III – Provimento nº 28/2004, da Corregedoria-Geral da Justiça do Estado do Rio Grande do Sul

O “Projeto More Legal III”, instituído pelo Provimento nº 28/04 da Corregedoria-Geral de Justiça, surgiu como importante instrumento de implementação do mandamento constitucional que garante o direito de propriedade (art. 5o, incisos XXII e XXIII, da Carta Política). O objetivo deste Projeto é promover a imediata regularização das ocupações irregulares, com produção, diga-se, de efeitos reflexos positivos para a municipalidade, na medida em que esta arrecadará a contraprestação fiscal necessária para os investi mentos nas área sociais. Aliás, a justificativa do provimento em questão, apresentada na forma de “considerandos”, merece transcrição, pois é auto-explicativa:

“ARISTIDES PEDROSO DE ALBUQUERQUE NETO, Digníssimo Corregedor-Geral da Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, no uso de suas atribuições legais,
CONSIDERANDO que a integridade das normas de legislação ordinária sobre aquisição, perda e função da propriedade imóvel devem ser vistas, para a preservação da unidade interna e coerência do sistema jurídico, através do prisma dos objetivos constitucionais;
CONSIDERANDO que a inviolabilidade do direito à propriedade merece ser dimensionada em harmonia com o princípio, também constitucional, de sua função social;
CONSIDERANDO que a construção de um Estado Democrático de Direito, em que a plenitude do exercício da cidadania, com o resguardo dos valores mínimos da dignidade humana, avulta com um de seus autênticos objetivos fundamentais;
CONSIDERANDO que a moderna função do Direito não se limita apenas à clássica solução conceitual de conflitos de interesses e de geração de segurança jurídica, mas deve propiciar condições para a valorização da cidadania e promover a justiça social;
CONSIDERANDO que um dos objetivos das regras legais regulamentadoras do solo urbano sempre visou à proteção jurídica dos adquirentes de imóveis, especialmente quando integrantes de loteamentos ou parcelamentos assemelhados;
CONSIDERANDO que a Carta Magna, ao consagrar o Direito de Propriedade, não estabeleceu limitações outras, assegurando ao cidadão, além do acesso e da posse, a decorrente e imprescindível titulação, porque só com a implementação deste requisito torna-se possível seu pleno exercício;
CONSIDERANDO que a Organização das Nações Unidas (ONU), da qual o Brasil é integrante, estabeleceu convenção no sentido de que a moradia constitui-se em direito social fundamental do cidadão;
CONSIDERANDO que a Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, incluiu entre os preceitos da Constituição Federal do Brasil a moradia como direito social fundamental;
CONSIDERANDO que os fracionamentos, mesmo quando não planejados ou autorizados administrativamente de forma expressa, geram, em muitas hipóteses, situações fáticas consolidadas e irreversíveis, adquirindo as unidades desmembradas autonomia jurídica e destinação social compatível, com evidente repercussão na ordem jurídica;
CONSIDERANDO que o Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001) estabelece, em seu artigo 2o, inciso I, que a política urbana tem, entre suas diretrizes básicas, o direito do cidadão à terra urbana e à moradia, para as presentes e futuras gerações, no intuito de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana;
CONSIDERANDO que o referido Estatuto da Cidade, em seu artigo 2o, incisos VI e XIV, estabelece, ainda, como diretrizes da política urbana a ordenação e controle do uso do solo urbano, o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, para a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda;
CONSIDERANDO que eventual anomalia no registro pode ser alvo de ação própria objetivando a anulação em processo contencioso (artigo 216 da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 – Lei dos Registros Públicos);
CONSIDERANDO o peculiar interesse dos Municípios Gaúchos em regularizar a ocupação de áreas situadas em seu perímetro urbano ou periferia, sem violação ao meio-ambiente, para provê-las de infra-estrutura necessária a uma vida digna;
CONSIDERANDO a motivação inserida na mensagem “Juiz, Tutor da Cidadania”, desta Corregedoria, publicada no Diário da Justiça do dia 10 de agosto de 1995;
CONSIDERANDO seja imprescindível assegurar a participação do Ministério Público, como instituição em si essencial e defensora constitucional dos interesses sociais, garantindo-se, com a efetividade de sua participação, a solução para grande número de situações existentes;
CONSIDERANDO o empenho de Notários e Registradores de Imóveis, demonstrado pelos respectivos Colégios e Associações, para que, com segurança jurídica possam ser alcançadas as soluções exigíveis;
CONSIDERANDO a edição da Lei nº 9.785, de 29 de janeiro de 1999, que alterou o Decreto-Lei Nº 3.365, de 21 de junho de 1941, as Leis nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei dos Registros Públicos), nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano), nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidade) e nº 10.931, de 02 de agosto de 2004, que alterou o procedimento de retificação no Registro Imobiliário;
CONSIDERANDO que o artigo 53 da Lei nº 9.785, de 29 de janeiro de 1999, expressou ser do interesse público o parcelamento do solo, bem assim sua regularização, vedando exigências outras que não a documentação mínima necessária ao registro;
CONSIDERANDO que o artigo 2o, inciso XV, do já referido Estatuto da Cidade, estabelece a simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
CONSIDERANDO a instituição de comissão revisora do Projeto “More Legal 2”, formada por integrantes do Poder Judiciário e do Ministério Público do RGS, Tabeliães e Registradores Públicos,
RESOLVE PROVER: (...)”

Com a aplicação do “Projeto More Legal III” é possível a regularização e registro de loteamentos e desmembramentos de imóveis urbanos ou urbanizados, ainda que situados em zona rural, nos casos especificados e nas situações consolidadas. De acordo com o § 1º do artigo 2o do Provimento nº 28/04, “considera-se situação consolidada aquela em que o prazo de ocupação da área, a natureza das edificações existentes, a localização das vias de circulação ou comunicação, os equipamentos públicos disponíveis, urbanos ou comunitários, dentre outras situações peculiares, indique a irreversibilidade da posse titulada que induza ao domínio”. E no § 2º consta que “na aferição da situação jurídica consolidada valorizar-se-ão quaisquer documentos provenientes do Poder Público, em especial do Município”. A Lei nº 6.766/79, ao disciplinar o parcelamento do solo urbano, consagrou o loteamento e o desmembramento como espécies do gênero. Aquele configura-se como a divisão voluntária do solo em unidades edificáveis, chamadas de lotes, com abertura de vias e logradouros públicos. Há transmissão de equipamentos urbanos para o Poder Público. Já o desmembramento é a simples divisão da área urbana ou urbanizável, com o aproveitamento das vias públicas existentes. O desdobro, espécie de parcelamento não contemplado na Lei nº 6.766/79, é, também, doutrinariamente aceito se previsto em lei municipal de regência, e conceitua-se como a divisão da área do lote para a formação de novo ou de novos lotes. Estes devem atender às exigências mínimas de dimensionamento e índices urbanísticos para sua edificação, tal como prevê para o plano de parcelamento.
Tanto estabelecido, voltando ao tema nuclear do presente trabalho, é digno de nota que o próprio Provimento nº 28/04-CGJ veda sua incidência nas áreas de preservação permanente e legal, unidades de conservação de proteção integral, terras indígenas “e outros casos previstos em lei” (§ 1º do artigo 1o). Já as áreas de risco (§ 2º do artigo 1º) podem ser objeto de regularização na medida em que forem satisfeitas as exigências previstas no parágrafo único do artigo 3º da Lei nº 6.766/79, a saber: a) em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, desde que tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; b) em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, desde que sejam previamente saneados; c) em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), desde que atendidas exigências específicas das autoridades competentes; d) em áreas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, desde que corrigidas e saneadas.
Para a regularização do parcelamento do solo no álbum imobiliário, o Provimento nº 28/04-CGJ exige, apenas, os seguintes documentos (art. 2o): a) título de propriedade do imóvel (ou apenas a certidão da matrícula, quando se tratar de loteamento popular destinado às classes de menor renda em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse; b) certidão negativa de ação real ou reipersecutória, de ônus reais e outros gravames, referente ao imóvel, expedida pelo ofício de Registro de Imóveis; c) planta do imóvel e memorial descritivo, emitidos ou aprovados pelo Município.
O imóvel público, submetido à intervenção do Poder Público ou integrante de área especial de interesse social (AEIS), também poderá ser objeto de aplicação do “Projeto More Legal III” (rt. 3o do Provimento nº 28/04). Entende-se como áreas ou zonas especiais de interesse social (AEIS ou ZEIS) determinadas áreas urbanas, públicas ou privadas, na posse de população de baixa renda, onde se desvela interesse do Poder Público de urbanizar ou regularizar, dando cumprimento ao direito constitucional de moradia. A lei municipal é que irá reconhecer tal “status”, com delimitação do perímetro da área e definição dos critérios especiais de uso especial e ocupação do solo. Não são devidas custas ou emolumentos notariais ou de registro decorrentes de regularização fundiária de interesse social, assim reconhecida por lei municipal, a cargo da Administração Pública.
Também pode ser invocado o Provimento nos casos de regularização do parcelamento do solo pelo Poder Público (art. 40 da Lei Federal nº 6.766/79), “sem prejuízo de adoção de outras medidas, cíveis, criminais ou administrativas, contra o loteador faltoso” (art. 4o, “caput”, do Provimento nº 28/04-CGJ). Amplia-se. O loteador, para que o empreendimento não seja acoimado como irregular, é obrigado a elaborar projeto de loteamento, submetê-lo ao crivo da Administração Municipal e, uma vez expedido o ato administrativo de licença, registrá-lo, no prazo de cento e oitenta dias, pena de caducidade, além de ser obrigado a realizar as obras de infra-estrutura no loteamento. Em caso de clandestinidade ou irregularidade, o Município, na dicção legal, pode iniciar o processo de regularização mediante notificação do loteador. No silêncio deste, o Poder Público está autorizado a patrocinar a regularização, devendo ser suspenso pelos adquirentes dos lotes o pagamento em mãos do loteador, que passará a ser feito em conta vinculada com incidência de juros e correção monetária. A movimentação dessa conta dependerá de prévia autorização judicial.
Muitas vezes, ações civis públicas manejadas apenas contra o loteador, por ocasião da execução do título, esbarram na hipossuficiência econômica deste para adoção das medidas de regularização. Enquadram-se, tais ações, na concepção de feitos executivos que têm como objeto prestação positiva fungível, não satisfeita pelo devedor no prazo fixado, com a opção de prosseguimento das ações pela “prestação específica por terceiro”, à custa daquele. Para tanto, é necessário que se proceda, em continuidade, a avaliação do custo da prestação do fato, objeto da obrigação. Em outras palavras: dever-se-á quantificar, por perícia, o custo de elaboração do projeto de loteamento, abarcando, inclusive, as quantias a serem despendidas para obtenção das certidões necessárias e licenças, além dos emolumentos a serem satisfeitos em prol do registrador. Tal “quantum” apurado deverá ser objeto de cotejo com o acervo patrimonial do loteador e, havendo acentuado descompasso entre aquele e este, há supedâneo para adoção de procedimentos acautelatórios contra o devedor para o fim de assegurar o ressarcimento integral de tais importâncias (postular, por exemplo, a indisponibilidade dos bens de todos aqueles que concorreram para implantação dos loteamentos, ante a possibilidade de dilapidação patrimonial, tornando inútil a medida judicial, e, por conseqüência, irreparável o prejuízo causado aos promitentes compradores, verdadeiros consumidores, aplicando-se, para tanto, o disposto no artigo 84, § 5º, do CDC). Neste sentido, inclusive, precedente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pela 17ª Câmara Cível, a saber:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. ART. 620 DO CPC. PRINCÍPIO DA ECONOMIA DA EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NÃO CUMPRIDO PELO DEVEDOR. LOTEAMENTO IRREGULAR. PEDIDO DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUANTO À REGULARIZAÇÃO DAS OBRIGAÇÕES CONSTANTES DO TÍTULO POR TERCEIROS À CUSTA DO DEVEDOR E ALGUMAS MEDIDAS ASSECURATÓRIAS.
Caso em que a solução que se mostra mais adequada no presente momento processual é, inicialmente, a apuração do patrimônio do agravado, ocasião a partir da qual deverá se verificar o montante necessário para o cumprimento do estipulado através do Termo de Compromisso de Ajustamento para, após, se for o caso, indisponibilizar os bens necessários para garantir a obrigação advinda do título. Agravo parcialmente provido” (Agravo de Instrumento nº 70.007.601.123, relatora Desembargadora Elaine Harzheim Macedo, julgada em 10.02.2004).

Por outro lado, a par da candente responsabilidade do loteador, não se deve descartar, também, isso por ocasião do manejo da ação civil pública, a responsabilização solidária do Município da situação da coisa pela regularização do loteamento, pois o “Município tem o poder-dever de agir no sentido de regularizar loteamento urbano ocorrido de modo clandestino, sem que a Prefeitura Municipal tenha usado o seu poder de polícia ou das vias judiciais próprias, para impedir o uso ilegal do solo” (REsp. nº 124.714/SP, 2a Turma do STJ, relator Ministro Francisco Peçanha Martins, julgado em 22.08.2000; Diário da Justiça de 25.09.2000, p. 00084). No mesmo sentido ementa de aresto da 1a Turma do STJ, a saber:

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICÍPIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
1. O Município, em se tratando de ação civil pública para obrigar o proprietário de imóvel a regularizar parcelamento de solo, em face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é parte legítima para figurar no pólo passivo da demanda.
2. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição.
3. O exercício dessa atividade é vinculada.
4. Recurso provido para que o Município, conforme chamamento feito na inicial pelo Ministério Público, autor da ação, figure no pólo passivo da demanda” (REsp. nº 194.732/SP, relator Ministro José Delgado, julgado em 23.02.1999; Diário da Justiça de 23.02.1999, p. 00083).

De igual teor ementa de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pela 6a Câmara Cível, a saber:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMERCIALIZAÇÃO DE LOTES EM LOTEAMENTO IRREGULAR. LOTEAMENTO SEM INFRA-ESTRUTURA. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ OBJETIVA NA REALIZAÇÃO DA VENDA E COMERCIALIZAÇÃO DOS LOTES. CONSUMIDORES LESADOS. DEVER DE INDENIZAR. OMISSÃO DO MUNICÍPIO NO SEU DEVER-PODER DE FISCALIZAR. MUNICÍPIO CONDENADO A REGULARIZAR OS LOTES E A IMPLEMENTAR AS CONDIÇÕES FALTANTES DE HABITABILIDADE. IMPOSIÇÃO DE MULTAS PARA BUSCAR A EFETIVIDADE DO PROCESSO. AGRAVO RETIDO DESPROVIDO. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PROVIDA E A DO MUNICÍPIO DESPROVIDA” ( Apelação Cível nº 70.002.222.891, relator Desembargador Antônio Guilherme Tanger Jardim, julgado em 09.04.2003).

Supera-se, com isso, o entendimento de que seria exclusivamente discricionária, tal como se dessume da leitura do artigo 40 da Lei nº 6.766/79, a decisão do Poder Público Municipal de regularizar ou não. A solidariedade municipal, em muitas oportunidades, ganha maior visibilidade pelo efetivo concurso da pessoa jurídica de direito público interno para a implantação do loteamento, com abertura, por exemplo, do arruamento.
Caso o Município venha a protagonizar a regularização, além de ser verdadeiro imperativo categórico a busca do ressarcimento das suas despesas frente ao loteador clandestino, deve-se levar a efeito a vinculação destas, das despesas, às leis orçamentárias municipais (orçamento anual, orçamento plurianual e lei de diretrizes orçamentárias).
Regulariza-se, pelo Provimento nº 28/04-CGJ, como já dito, loteamentos em situação consolidada. Assim, é natural que, na dicção do artigo 5º, a autoridade judiciária tenha possibilidade de permitir o registro do loteamento, “embora não atendidos os requisitos urbanísticos previstos na Lei nº 6.766/79 ou outros diplomas legais.” Os terrenos, por conseqüência, não necessitam ter a dimensão estabelecida pelo mínimo módulo urbano. Em situações tais, é conveniente que o Município reconheça a área objeto da regularização como ZEIS ou AEIS.
O artigo 6o do Provimento trata do requerimento de registro dos contratos, pelos adquirentes dos lotes, no álbum imobiliário, após devidamente registrado ou averbado o parcelamento do solo urbano. Tal providência ganha maior relevo diante da disciplina conferida pelo Código Civil de 2002 ao contrato particular de promessa de compra e venda, onde há exigência, para fins de adjudicação, do registro do ajuste (artigos 1.417 e 1.418). Excepciona-se tal providência, entretanto, na hipótese de loteamento popular, onde os “compromissos de compra e venda, as cessões e as promessas de cessão valerão como título para o registro da propriedade do lote adquirido, quando acompanhado da respectiva prova da quitação” (artigo 26, § 6º, da Lei nº 6.766/79).
Os artigos 7o e 8o do Provimento autorizam a individualização, com a respectiva averbação no álbum imobiliário, dos imóveis “situados nos perímetros urbanos, assim, como nos locais urbanizados, ainda que situados na zona rural, em cujos assentos conste estado de comunhão, mas que, na realidade, se apresentam individualizados e em situação jurídica consolidada”. Observa-se que o “Projeto More Legal III” cria heterodoxa possibilidade de regularização de local urbanizado situado em zona rural. O supedâneo de tal permissão reside na valorização do critério da finalidade. Com efeito, todo e qualquer parcelamento do solo é regido por dois diplomas legais: o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64) ou a Lei de Parcelamento do Solo para fins Urbanos (Lei nº 6.766/79), sendo que a incidência de um ou outro diploma legal depende da finalidade do parcelamento e não da situação do imóvel, se em zona rural ou urbana. Neste sentido, inclusive, ementa de aresto do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, a saber:


“CONSTITUCIONAL. PARCELAMENTO DO SOLO. SÍTIO DE LAZER. MATÉRIA RESERVADA A LEI FEDERAL.
Os ‘sítios de lazer’ ou ‘clubes de lazer’ constituem forma de parcelamento de solo urbano, que perdeu as características rurais, e, portanto, sob o regime da Lei Federal. Infração ao artigo 8º da CE/98. Normas urbanísticas são constitucionais. Ação julgada parcialmente procedente” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 597.215.110, Tribunal Pleno, relator Desembargador Araken de Assis, julgada em 30.03.1998).

Em suma, o fato de se tratar de loteamento em condomínio de zona rural não exime seu promotor de submissão às exigências da Lei do Parcelamento do Solo Urbano se aquele não possui qualquer conotação rural, a não ser a localização fora de zona urbana. E a regularização, em situações tais, passa pelas regras ora em comento.
Os artigos 9o a 12 do Provimento regulam o procedimento judicial do pedido de regularização do lote individualizado, de quarteirão ou da totalidade da área. Inovação introduzida pelo Provimento nº 28/04-CGJ diz com o protocolo do pedido de regularização perante o Ofício do Registro Imobiliário da situação da “res soli” e não mais junto à Distribuição do Foro, repristinando, de certa forma, dispositivo já contemplado pelo Provimento nº 39/95-CGJ (“More Legal I”). A qualificação registrária, pois, é ato inaugural e deve ficar circunscrita, à evidência, ao exame da documentação elencada nos incisos do artigo 2º do Provimento nº 28/2004-CGJ. Estando em ordem, “o pedido será remetido À Vara da Direção do Foro, no interior do Estado, e à Vara dos Registros Públicos, na Comarca da Capital, para decisão, que somente será prolatada após manifestação do Órgão do Ministério Público.” Observa-se que o procedimento é de jurisdição voluntária, onde não há lide.
No artigo 10 do Provimento nº 28/04 consta que, “no caso da área parcelada não coincidir com a descrição constante do registro imobiliário, o Juiz determinará a retificação da descrição do imóvel com base na respectiva planta e no memorial descritivo”. Em outras palavras, se o registro não exprime a verdade pode ser retificado. Nota-se certa simetria com o procedimento judicial previsto no artigo 213 da Lei dos Registros Públicos, que tem por finalidade regularizar situações já consolidadas, com base nos títulos de domínio, sem qualquer questionamento por parte dos outros interessados. Resumindo: desde que se possa provar um descompasso entre o estado real da área objeto do parcelamento e o seu respectivo registro, é justo que se altere esse mesmo registro, fazendo-o enquadrar-se dentro da realidade. Simplifica-se, assim, o modo de a parte fazer com que o registro de sua propriedade corresponda, tanto quanto possível, à realidade fática.
Na eventual impossibilidade de regularização do loteamento ou desmembramento de imóveis urbanos ou urbanizados com fundamento no “Projeto More Legal III”, recomenda-se aos interessados o ajuizamento de ação de usucapião (artigo 13). O usucapião, registra-se, é modo originário de aquisição da propriedade, que se perfaz, tão-só, pela satisfação dos seus pressupostos. A propriedade passa ao patrimônio dos adquirentes em toda a sua plenitude, surgindo sem dependência com qualquer relação anterior, não sofrendo as limitações impostas aos antecessores do proprietário. Gera, no plano registral, por consectário, a abertura de matrícula nova, inédita. Ressalta-se que o disposto no artigo 13, parágrafo único, do Provimento nº 28/04 da Corregedoria-Geral de Justiça (“Projeto More Legal III”) estabelece que, nas ações de usucapião onde o autor é beneficiário da assistência judiciária gratuita, é possível a requisição das certidões necessárias à instrução do processo. Assim, nas modalidades de usucapião onde há necessidade de prova negativa de propriedade de outros imóveis urbanos ou rurais, o juízo pode requisitar diretamente ao Oficial do Registro de Imóveis da situação da coisa certidão com tal teor. Neste sentido, inclusive, ementa de aresto da 18ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, a saber:

“USUCAPIÃO CONSTITUCIONAL URBANO. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA DEFERIDA. PROVIMENTO N° 17/99-CGJ, ART. 13.
Possibilidade de requisição de certidões necessárias à instrução do processo. Havendo necessidade de instruir a ação de usucapião constitucional urbano com certidões negativas obtidas junto ao Registro Imobiliário, tal providência poderá ser satisfeita por requerimento da parte e através de requisição do juízo, nos termos do artigo 13, parágrafo único, do Provimento n° 17/99, da Corregedoria-Geral da Justiça. Deram parcial provimento” (Agravo de Instrumento n° 70.003.585.981, relator Desembargador André Luiz Planella Villarinho, julgado em 07.03.2002).

No artigo 14 do Provimento consta que, havendo impugnação ao pedido de regularização e registro, em qualquer fase do procedimento, deverá a autoridade judiciária competente remeter os interessados às vias ordinárias.
Cabe observar, por fim, que, além de estabelecer regras mais flexíveis para a regularização do parcelamento do solo urbano ou urbanizado (art. 5o), o Projeto “More Legal III” possui outra função, qual seja, a de coibir futuros parcelamentos irregulares, pois estabelece a obrigatoriedade de o Oficial do Registro de Imóveis comunicar imediatamente o fato ao Ministério Público, quando receber documentos para registro na sua serventia (art. 15).
A idéia de consolidação do assentamento informal, ante a inexistência de planejamento, contra-indica a exigência de licença prévia ou de instalação para que se proceda a regularização. Em regra, busca-se, via termo de ajustamento de conduta, a adoção de medidas compensatórias, providência esta que vai ao encontro do que preconiza o projeto de Lei nº 3.057/00, a nova de Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Condomínios e Regularização Fundiária.

Conclusões

O § 2º do art. 182 da CF consagra regra que a “propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. Tais exigências fundamentais estão consubstanciadas nas dezesseis diretrizes arroladas no artigo 2º da Lei Federal n.º 10.257/01 (Estatuto da Cidade), diretrizes essas que, obrigatoriamente, deverão estar contidas no plano diretor, segundo dispõe o artigo 39 do referido diploma legal. A regularização fundiária é uma dessas diretrizes, mas, em vista do exposto, nem sempre haverá sustentabilidade quando da sua implementação. O usucapião coletivo, por exemplo, poderá gerar condomínio de pessoas de baixa renda, com precária infra-estrutura, afrontando, em linha de princípio, o regime urbanístico previsto para o zoneamento da situação da coisa. A arrecadação urbanística e subseqüente legitimação da posse, de outra sorte, instrumentos previstos no Projeto de Lei nº 3.057/00, reproduzem, de certa forma, a mesma lógica do usucapião coletivo, isto é, garantia da posse desacompanhada das melhorias urbanísticas necessárias, situação que, a grosso modo, também se faz sensível no modelo de regularização previsto no Provimento nº 28/2004-CGJ-RS, o chamado More Legal III.
Mas é a regularização fundiária possível e deve ser concretizada, tudo para minimizar as brutais desigualdades sociais que fazem parte do cotidiano do nosso país. Enquanto expressivo segmento da população não tiver renda suficiente para protagonizar vida digna, enquanto as políticas públicas forem absolutamente insuficientes para superar o déficit habitacional, a concepção de cidade sustentável passa a ser mais um conceito legal, tal como o de salário mínimo, do que uma realidade.




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