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Anotações ao Provimento nº 28/2004 da Corregedoria-Geral da Justiça/RS - Projeto More Legal III


Introdução:

A maior dificuldade que se tem na regularização fundiária é a demonstração de coesão naquilo que nos parece fragmentário.
Uma das múltiplas facetas deste “admirável mundo novo” é a aceleração atual da urbanização e a concentração deste crescimento nas regiões subdesenvolvidas. No caso brasileiro, pode-se constatar tal fenômeno pelos números censitários. Com efeito, em 1960, a população brasileira era de setenta milhões de habitantes e pouco mais de 40% (cerca de vinte e oito milhões) morava em área urbana. Já em 1980, contando com uma população aproximada de cento e vinte quatro milhões de habitantes, cerca de 54% era considerada população urbana. Em 2000, o percentual da população brasileira que tem na cidade o seu “habitat” elevou-se para 82%, cerca de cento e quarenta milhões de habitantes, num universo de cento e setenta milhões. Ocorre que tal surto de urbanização operou-se sem o correspondente crescimento econômico, gerando, com isso, centros urbanos dualistas: de um lado, a cidade formal, expressa nas escrituras públicas e nas matrículas dos registros de imóveis, e de outro, a cidade informal, visível pela dura imagem das palafitas, vilas e favelas. O Brasil, pois, é um país urbano, com grandes problemas urbanos: seu déficit habitacional é de seis milhões de unidades, sem falar da inadequação habitacional por adensamento e da inadequação habitacional por infra-estrutura. Os problemas são agudos e, dentro deste contexto, todos devem buscar soluções possíveis. O chamado “Projeto More Legal III” é uma dessas soluções que se descortinam como factíveis. É verdadeiro instrumento de inclusão social. O presente trabalho, pois, tem como meta levar a efeito enxuto exame dos meandros do mencionado diploma normativo, contribuindo, ainda que modestamente, para a capacitação dos membros do Ministério Público, os quais, com inimaginável freqüência, lidam e solucionam, no âmbito do inquérito civil ou através do manejo de ação civil pública, questões envolvendo os assentamentos informais.



Considerações Gerais:

O “Projeto More Legal III”, instituído pelo Provimento nº 28/04 da Corregedoria-Geral de Justiça, surgiu como importante instrumento de implementação do mandamento constitucional que garante o direito de propriedade (art. 5o, incisos XXII e XXIII, da Carta Política). O objetivo deste Projeto é promover a imediata regularização das ocupações irregulares, com produção, diga-se, de efeitos reflexos positivos para a municipalidade, na medida em que esta arrecadará a contraprestação fiscal necessária para os investimentos nas área sociais.
Com a aplicação do “Projeto More Legal III” é possível a regularização e registro de loteamentos e desmembramentos de imóveis urbanos ou urbanizados, ainda que situados em zona rural, nos casos especificados e nas situações consolidadas. De acordo com o § 1º do artigo 2o do Provimento nº 28/04, “considera-se situação consolidada aquela em que o prazo de ocupação da área, a natureza das edificações existentes, a localização das vias de circulação ou comunicação, os equipamentos públicos disponíveis, urbanos ou comunitários, dentre outras situações peculiares, indique a irreversibilidade da posse titulada que induza ao domínio”. E no § 2º consta que “na aferição da situação jurídica consolidada valorizar-se-ão quaisquer documentos provenientes do Poder Público, em especial do Município”. A Lei nº 6.766/79, ao disciplinar o parcelamento do solo urbano, consagrou o loteamento e o desmembramento como espécies do gênero. Aquele configura-se como a divisão voluntária do solo em unidades edificáveis, chamadas de lotes, com abertura de vias e logradouros públicos. Há transmissão de equipamentos urbanos para o Poder Público. Já o desmembramento é a simples divisão da área urbana ou urbanizável, com o aproveitamento das vias públicas existentes. O desdobro, espécie de parcelamento não contemplado na Lei nº 6.766/79, é, também, doutrinariamente aceito se previsto em lei municipal de regência. Com efeito, na dicção de Rodrigo Bernardes Braga, o desdobre de área caracteriza-se por “uma divisão da gleba que não chega a formar novos aglomerados habitacionais. O seu proprietário, na realidade, não busca o parcelamento do solo para venda de unidades isoladas e por oferta pública. Ao revés, pretende vender parte de um terreno urbano, caracterizando o destaque de parte da área urbana, inexistindo abertura de novas vias e logradouros públicos, tampouco prolongamento, modificação ou ampliação do sistema viário da cidade. A jurisprudência tem seguido o entendimento retroexternado, como mostra Arnaldo Rizzardo: ‘Se não é gleba que está sendo dividida em lotes, mas simplesmente, um lote (de 500m²) que está sendo desdobrado em duas partes, não se trata de desmembramento, mas de simples desdobre, não sujeito à Lei nº 6.766/79’ (Ap. 826-0, do Conselho Superior da Magistratura do TJSP, de 17/2/82)” (Parcelamento do Solo Urbano – Doutrina, Legislação e Jurisprudência de acordo com o novo Código Civil, ps. 17/18, Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2004). Em outras palavras, o desdobro de lotes é a divisão da área do lote para a formação de novo ou de novos lotes. Estes devem atender às exigências mínimas de dimensionamento e índices urbanísticos para sua edificação, tal como prevê para o plano de parcelamento. Admite-se, pois, conceber, ao lado do conceito de desmembramento, a idéia de desdobro, ocorrente em casos de repartição de lote existente, sem preocupações de urbanização ou venda por oferta pública. Resumindo: o desmembramento resulta da subdivisão da gleba e o desdobro de lote.
Tanto estabelecido, voltando ao tema nuclear do presente trabalho, é digno de nota que o próprio Provimento nº 28/04-CGJ veda sua incidência nas áreas de preservação permanente e legal, unidades de conservação de proteção integral, terras indígenas “e outros casos previstos em lei” (§ 1º do artigo 1o). Já as áreas de risco (§ 2º do artigo 1º) podem ser objeto de regularização na medida em que forem satisfeitas as exigências previstas no parágrafo único do artigo 3º da Lei nº 6.766/79, a saber: a) em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, desde que tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas; b) em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, desde que sejam previamente saneados; c) em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), desde que atendidas exigências específicas das autoridades competentes; d) em áreas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, desde que corrigidas e saneadas.
Para a regularização do parcelamento do solo no álbum imobiliário, o Provimento nº 28/04-CGJ exige, apenas, os seguintes documentos (art. 2o): a) título de propriedade do imóvel (ou apenas a certidão da matrícula, quando se tratar de loteamento popular destinado às classes de menor renda em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse; b) certidão negativa de ação real ou reipersecutória, de ônus reais e outros gravames, referente ao imóvel, expedida pelo ofício de Registro de Imóveis; c) planta do imóvel e memorial descritivo, emitidos ou aprovados pelo Município.
O imóvel público, submetido à intervenção do Poder Público ou integrante de área especial de interesse social (AEIS), também poderá ser objeto de aplicação do “Projeto More Legal III” (art. 3o do Provimento nº 28/04). Aliás, entende-se como áreas ou zonas especiais de interesse social (AEIS ou ZEIS) determinadas áreas urbanas, públicas ou privadas, na posse de população de baixa renda, onde se desvela interesse do Poder Público de urbanizar ou regularizar, dando cumprimento ao direito constitucional de moradia. A lei municipal é que irá reconhecer tal “status”, com delimitação do perímetro da área e definição dos critérios especiais de uso especial e ocupação do solo. Não são devidas custas ou emolumentos notariais ou de registro decorrentes de regularização fundiária de interesse social, assim reconhecida por lei municipal, a cargo da Administração Pública.
Também pode ser invocado o Provimento nos casos de regularização do parcelamento do solo pelo Poder Público (art. 40 da Lei Federal nº 6.766/79), “sem prejuízo de adoção de outras medidas, cíveis, criminais ou administrativas, contra o loteador faltoso” (art. 4o, “caput”, do Provimento nº 28/04-CGJ). Amplia-se. O loteador, para que o empreendimento não seja acoimado como irregular, é obrigado a elaborar projeto de loteamento, submetê-lo ao crivo da Administração Municipal e, uma vez expedido o ato administrativo de licença, registrá-lo, no prazo de cento e oitenta dias, pena de caducidade, além de ser obrigado a realizar as obras de infra-estrutura no loteamento. Em caso de clandestinidade ou irregularidade, o Município, na dicção legal, pode iniciar o processo de regularização mediante notificação do loteador. No silêncio deste, o Poder Público está autorizado a patrocinar a regularização, devendo ser suspenso pelos adquirentes dos lotes o pagamento em mãos do loteador, que passará a ser feito em conta vinculada com incidência de juros e correção monetária. A movimentação dessa conta dependerá de prévia autorização judicial.
Muitas vezes, ações civis públicas manejadas apenas contra o loteador, por ocasião da execução do título, esbarram na hipossuficiência econômica deste para adoção das medidas de regularização. Enquadram-se, tais ações, na concepção de feitos executivos que têm como objeto prestação positiva fungível, não satisfeita pelo devedor no prazo fixado, com a opção de prosseguimento das ações pela “prestação específica por terceiro”, à custa daquele. Para tanto, é necessário que se proceda, em continuidade, a avaliação do custo da prestação do fato, objeto da obrigação. Em outras palavras: dever-se-á quantificar, por perícia (sendo que a nossa Divisão de Assessoramento poderá funcionar, se necessário, como assistente), o custo de elaboração do projeto de loteamento, abarcando, inclusive, as quantias a serem despendidas para obtenção das certidões necessárias e licenças, além dos emolumentos a serem satisfeitos em prol do registrador. Tal “quantum” apurado deverá ser objeto de cotejo com o acervo patrimonial do loteador e, havendo acentuado descompasso entre aquele e este, há supedâneo para adoção de procedimentos acautelatórios contra o devedor para o fim de assegurar o ressarcimento integral de tais importâncias (postular, por exemplo, a indisponibilidade dos bens de todos aqueles que concorreram para implantação dos loteamentos, ante a possibilidade de dilapidação patrimonial, tornando inútil a medida judicial, e, por conseqüência, irreparável o prejuízo causado aos promitentes compradores, verdadeiros consumidores, aplicando-se, para tanto, o disposto no artigo 84, § 5º, do CDC). Neste sentido, inclusive, precedente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pela 17ª Câmara Cível, a saber:

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. ART. 620 DO CPC. PRINCÍPIO DA ECONOMIA DA EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA NÃO CUMPRIDO PELO DEVEDOR. LOTEAMENTO IRREGULAR. PEDIDO DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUANTO À REGULARIZAÇÃO DAS OBRIGAÇÕES CONSTANTES DO TÍTULO POR TERCEIROS À CUSTA DO DEVEDOR E ALGUMAS MEDIDAS ASSECURATÓRIAS.
Caso em que a solução que se mostra mais adequada no presente momento processual é, inicialmente, a apuração do patrimônio do agravado, ocasião a partir da qual deverá se verificar o montante necessário para o cumprimento do estipulado através do Termo de Compromisso de Ajustamento para, após, se for o caso, indisponibilizar os bens necessários para garantir a obrigação advinda do título. Agravo parcialmente provido” (Agravo de Instrumento nº 70.007.601.123, relatora Desembargadora Elaine Harzheim Macedo, julgada em 10.02.2004).

Por outro lado, a par da candente responsabilidade do loteador, não se deve descartar, também, isso por ocasião do manejo da ação civil pública, a responsabilização solidária do Município da situação da coisa pela regularização do loteamento, pois o “Município tem o poder-dever de agir no sentido de regularizar loteamento urbano ocorrido de modo clandestino, sem que a Prefeitura Municipal tenha usado o seu poder de polícia ou das vias judiciais próprias, para impedir o uso ilegal do solo” (REsp. nº 124.714/SP, 2a Turma do STJ, relator Ministro Francisco Peçanha Martins, julgado em 22.08.2000; Diário da Justiça de 25.09.2000, p. 00084). No mesmo sentido ementa de aresto da 1a Turma do STJ, a saber:

“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. PARCELAMENTO DE SOLO. MUNICÍPIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
1. O Município, em se tratando de ação civil pública para obrigar o proprietário de imóvel a regularizar parcelamento de solo, em face do modo clandestino como o mesmo ocorreu, sem ter sido repelido pela fiscalização municipal, é parte legítima para figurar no pólo passivo da demanda.
2. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição.
3. O exercício dessa atividade é vinculada.
4. Recurso provido para que o Município, conforme chamamento feito na inicial pelo Ministério Público, autor da ação, figure no pólo passivo da demanda” (REsp. nº 194.732/SP, relator Ministro José Delgado, julgado em 23.02.1999; Diário da Justiça de 23.02.1999, p. 00083).

De igual teor ementa de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, pela 6a Câmara Cível, a saber:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMERCIALIZAÇÃO DE LOTES EM LOTEAMENTO IRREGULAR. LOTEAMENTO SEM INFRA-ESTRUTURA. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ OBJETIVA NA REALIZAÇÃO DA VENDA E COMERCIALIZAÇÃO DOS LOTES. CONSUMIDORES LESADOS. DEVER DE INDENIZAR. OMISSÃO DO MUNICÍPIO NO SEU DEVER-PODER DE FISCALIZAR. MUNICÍPIO CONDENADO A REGULARIZAR OS LOTES E A IMPLEMENTAR AS CONDIÇÕES FALTANTES DE HABITABILIDADE. IMPOSIÇÃO DE MULTAS PARA BUSCAR A EFETIVIDADE DO PROCESSO. AGRAVO RETIDO DESPROVIDO. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO PROVIDA E A DO MUNICÍPIO DESPROVIDA” ( Apelação Cível nº 70.002.222.891, relator Desembargador Antônio Guilherme Tanger Jardim, julgado em 09.04.2003).

Supera-se, com isso, o entendimento de que seria exclusivamente discricionária, tal como se dessume da leitura do artigo 40 da Lei nº 6.766/79, a decisão do Poder Público Municipal de regularizar ou não. A solidariedade municipal, em muitas oportunidades, ganha maior visibilidade pelo efetivo concurso da pessoa jurídica de direito público interno para a implantação do loteamento, com abertura, por exemplo, do arruamento.
Caso o Município venha a protagonizar a regularização, além de ser verdadeiro imperativo categórico a busca do ressarcimento das suas despesas frente ao loteador clandestino, deve-se levar a efeito a vinculação destas, das despesas, às leis orçamentárias municipais (orçamento anual, orçamento plurianual e lei de diretrizes orçamentárias).
Regulariza-se, pelo Provimento nº 28/04-CGJ, como já dito, loteamentos em situação consolidada. Assim, é natural que, na dicção do artigo 5º, a autoridade judiciária tenha possibilidade de permitir o registro do loteamento, “embora não atendidos os requisitos urbanísticos previstos na Lei nº 6.766/79 ou outros diplomas legais.” Os terrenos, por consectário, não necessitam ter a dimensão estabelecida pelo mínimo módulo urbano. Em situações tais, é conveniente que o Município reconheça a área objeto da regularização como ZEIS ou AEIS.
O artigo 6o do Provimento trata do requerimento de registro dos contratos, pelos adquirentes dos lotes, no álbum imobiliário, após devidamente registrado ou averbado o parcelamento do solo urbano. Tal providência ganha maior relevo diante da disciplina conferida pelo Código Civil de 2002 ao contrato particular de promessa de compra e venda, onde há exigência, para fins de adjudicação, do registro do ajuste (artigos 1.417 e 1.418). Excepciona-se tal providência, entretanto, na hipótese de loteamento popular, onde os “compromissos de compra e venda, as cessões e as promessas de cessão valerão como título para o registro da propriedade do lote adquirido, quando acompanhado da respectiva prova da quitação” (artigo 26, § 6º, da Lei nº 6.766/79).
Os artigos 7o e 8o do Provimento autorizam a individualização, com a respectiva averbação no álbum imobiliário, dos imóveis “situados nos perímetros urbanos, assim, como nos locais urbanizados, ainda que situados na zona rural, em cujos assentos conste estado de comunhão, mas que, na realidade, se apresentam individualizados e em situação jurídica consolidada”. Observa-se que o “Projeto More Legal III” cria heterodoxa possibilidade de regularização de local urbanizado situado em zona rural. O supedâneo de tal permissão reside na valorização do critério da finalidade. Com efeito, todo e qualquer parcelamento do solo é regido por dois diplomas legais: o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64) ou a Lei de Parcelamento do Solo para fins Urbanos (Lei nº 6.766/79), sendo que a incidência de um ou outro diploma legal depende da finalidade do parcelamento e não da situação do imóvel, se em zona rural ou urbana. Neste sentido, inclusive, ementa de aresto do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, a saber:


“CONSTITUCIONAL. PARCELAMENTO DO SOLO. SÍTIO DE LAZER. MATÉRIA RESERVADA A LEI FEDERAL.
Os ‘sítios de lazer’ ou ‘clubes de lazer’ constituem forma de parcelamento de solo urbano, que perdeu as características rurais, e, portanto, sob o regime da Lei Federal. Infração ao artigo 8º da CE/98. Normas urbanísticas são constitucionais. Ação julgada parcialmente procedente” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 597.215.110, Tribunal Pleno, relator Desembargador Araken de Assis, julgada em 30.03.1998).


Em suma, o fato de se tratar de loteamento em condomínio de zona rural não exime seu promotor de submissão às exigências da Lei do Parcelamento do Solo Urbano se aquele não possui qualquer conotação rural, a não ser a localização fora de zona urbana. E a regularização, em situações tais, passa pelas regras ora em comento.
Os artigos 9o a 12 do Provimento regulam o procedimento judicial do pedido de regularização do lote individualizado, de quarteirão ou da totalidade da área. Inovação introduzida pelo Provimento nº 28/04-CGJ diz com o protocolo do pedido de regularização perante o Ofício do Registro Imobiliário da situação da “res soli” e não mais junto à Distribuição do Foro, repristinando, de certa forma, dispositivo já contemplado pelo Provimento nº 39/95-CGJ (“More Legal I”). A qualificação registrária, pois, é ato inaugural e deve ficar circunscrita, à evidência, ao exame da documentação elencada nos incisos do artigo 2º do Provimento nº 28/2004-CGJ. Estando em ordem, “o pedido será remetido À Vara da Direção do Foro, no interior do Estado, e à Vara dos Registros Públicos, na Comarca da Capital, para decisão, que somente será prolatada após manifestação do Órgão do Ministério Público.” Observa-se que o procedimento é de jurisdição voluntária, onde não há lide. Francisco Wildo Lacerda Dantas define algumas características da jurisdição voluntária: a) busca tornar efetiva a tutela de um interesse insatisfeito; b) não contraria a lei, porém o juízo decide muito mais acerca da conveniência e da oportunidade; o Magistrado não está sujeito a um critério de legalidade estrita, podendo adotar, em cada caso, a solução que definir conveniente e oportuna; c) a realização do direito é a idéia núcleo da jurisdição; realiza o direito objetivo; d) tem finalidade constitutiva, pois os seus atos objetivam sempre a constituição dos estados jurídicos novos ou pelo menos desenvolver relações jurídicas já existentes; e) há interesses, há interessados e há negócio; f) o juiz autoriza, tutelando todos os interesses; g) o juiz integra a ordem jurídica, independente de violação; h) é essencialmente preventiva; i) deve haver a manifestação concordante de todos os partícipes (Jurisdição, ação, defesa e processo, pp. 54, 55 e 56, São Paulo: Dialética, 1997).
No artigo 10 do Provimento nº 28/04 consta que, “no caso da área parcelada não coincidir com a descrição constante do registro imobiliário, o Juiz determinará a retificação da descrição do imóvel com base na respectiva planta e no memorial descritivo”. Em outras palavras, se o registro não exprime a verdade pode ser retificado. Nota-se certa simetria com o procedimento judicial previsto no artigo 213 da Lei dos Registros Públicos, que tem por finalidade regularizar situações já consolidadas, com base nos títulos de domínio, sem qualquer questionamento por parte dos outros interessados. Resumindo: desde que se possa provar um descompasso entre o estado real da área objeto do parcelamento e o seu respectivo registro, é justo que se altere esse mesmo registro, fazendo-o enquadrar-se dentro da realidade. Simplifica-se, assim, o modo de a parte fazer com que o registro de sua propriedade corresponda, tanto quanto possível, à realidade fática.
Na eventual impossibilidade de regularização do loteamento ou desmembramento de imóveis urbanos ou urbanizados com fundamento no “Projeto More Legal III”, recomenda-se aos interessados o ajuizamento de ação de usucapião (artigo 13). O usucapião, registra-se, é modo originário de aquisição da propriedade, que se perfaz, tão-só, pela satisfação dos seus pressupostos. A propriedade passa ao patrimônio dos adquirentes em toda a sua plenitude, surgindo sem dependência com qualquer relação anterior, não sofrendo as limitações impostas aos antecessores do proprietário. Gera, no plano registral, por consectário, a abertura de matrícula nova, inédita. Ressalta-se que o disposto no artigo 13, parágrafo único, do Provimento nº 28/04 da Corregedoria-Geral de Justiça (“Projeto More Legal III”) estabelece que, nas ações de usucapião onde o autor é beneficiário da assistência judiciária gratuita, é possível a requisição das certidões necessárias à instrução do processo. Assim, nas modalidades de usucapião onde há necessidade de prova negativa de propriedade de outros imóveis urbanos ou rurais, o juízo pode requisitar diretamente ao Oficial do Registro de Imóveis da situação da coisa certidão com tal teor. Neste sentido, inclusive, ementa de aresto da 18ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, a saber:

“USUCAPIÃO CONSTITUCIONAL URBANO. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA DEFERIDA. PROVIMENTO N° 17/99-CGJ, ART. 13.
Possibilidade de requisição de certidões necessárias à instrução do processo. Havendo necessidade de instruir a ação de usucapião constitucional urbano com certidões negativas obtidas junto ao Registro Imobiliário, tal providência poderá ser satisfeita por requerimento da parte e através de requisição do juízo, nos termos do artigo 13, parágrafo único, do Provimento n° 17/99, da Corregedoria-Geral da Justiça. Deram parcial provimento” (Agravo de Instrumento n° 70.003.585.981, relator Desembargador André Luiz Planella Villarinho, julgado em 07.03.2002).

No artigo 14 do Provimento consta que, havendo impugnação ao pedido de regularização e registro, em qualquer fase do procedimento, deverá a autoridade judiciária competente remeter os interessados às vias ordinárias. Sobre o tema, remessa às vias ordinárias, merece destaque aresto da 17ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, apelação cível nº 70.002.847.259, da lavra da ilustre Desembargadora Elaine Harzheim Macedo, que consagra, de forma lúcida, a diferença entre vias ordinárias e procedimento ordinário, cuja ementa segue transcrita:

“RETIFICAÇÃO DO REGISTRO IMOBILIÁRIO. IMPUGNAÇÃO FUNDMENTADA. EXEGESE DO ARTIGO 213 E §§ 1º, 2º E 4º, DA LEI DOS REGISTROS PÚBLICOS. NATUREZA JURÍDICA DA AÇÃO DE RETIFICAÇÃO. JURISDIÇÃO VOLUNTÁRIA E JURISDIÇÃO CONTENCIOSA. PRINCÍPIO DO NON LIQUENS.
Ação de retificação é ação jurisdicional, uma vez vedada pelo ordenamento jurídico a auto-tutela, podendo desdobrar-se em situações que se resolvem via jurisdição voluntária, porque ausente conflito de interesses, mas presente interesses não convergentes, base em expressa disposição de lei, ou ser aviada em procedimento de jurisdição contenciosa, com dilação probatória, mas sedizente tão-somente ao registro e ao erro alegado, o que não tem o condão de macular a natureza e eficácia da prestação jurisdicional. Remessa às vias ordinárias, pena de ferir-se o princípio do non liquens, importa reconhecer a necessidade de acertar-se relações jurídicas relacionadas com o registro, afastando-se o respectivo debate da sumariedade cognitiva que a ação de retificação carrega, atrelada que está à matéria do erro. APELAÇÃO PROVIDA.”

Consta do corpo do voto:

“Mas se a atividade prestada é jurisdicional, a ausência de impugnação versus presença de impugnação não pode alterar a postura do julgador ou mesmo a natureza da decisão a ser proferida, como soe acontecer no processo comum, onde a ausência de resposta do réu limita tão-somente a atividade cognitiva para se ter por verdadeiros os fatos articulados pelo autor. Mas a sentença a ser proferida em processo onde o réu é revel ou onde se fez presente e se insurgiu contra a pretensão do autor é de igual natureza e eficácia. Vale a assertiva para o processo de cognição, para o processo cautelar, para os procedimentos especiais.
Ouso, pois, divergir de tais posições para, primeiro, entender como matéria jurisdicional toda aquela que foi retirada do poder de agir do próprio registrador – esse o único agente administrativo a atuar no processo de registro. Vale dizer é jurisdicional a retificação que reclama decisão judicial base no parágrafo primeiro, como também o é a do parágrafo segundo, ambos do art. 213 do CPC. A primeira, pela pouca dignidade do erro do registro, a resolver-se evidentemente em sede de procedimento de jurisdição voluntária, o mais simplificado possível, até dispensando a intervenção do Ministério Público. A segunda, por desdobrar-se em dois planos distintos de grau de dificuldade, podendo resolver-se como jurisdição voluntária, havendo consenso de todos os interessados pela ausência de resistência, ou como processo de ampla cognição, permitindo amplas alegações e produção exauriente de prova, o que exigirá, por óbvio, de dilação procedimental, ganhando foro de jurisdição contenciosa. Não é em absoluto essa conclusão assistêmica. Assim, por exemplo, o processo de interdição, que vem regulado nos artigos 1.177 e seguintes do CPC e que encontra-se no Título II do Livro IV, do CPC, rotulado como dos procedimentos de jurisdição voluntária. Em havendo contestação por parte do interditando, o processo ganha foro de contenciosidade plena, mas nem por isso as partes são remetidas para outro processo. A separação judicial, quando consensual, é de natureza voluntária, mas quando litigiosa, passa a ser de natureza contenciosa. Nada impede, porém, que uma ação de separação litigiosa se transforme em consensual. Ao contrário, a lei assim não só prevê como estimula. E os exemplos não param aí, podendo ainda citar-se o inventário e/ou arrolamento, a divisão de bem em condomínio quando passível de ser faticamente partilhado e quando não autorizar divisão cômoda, entre outros.
Via ordinária, nos termos da lei, tem sido expressão não menos vilipendiada em sede de retificação registral. Não há que confundir via ordinária com procedimento ordinário. Situações que servem de parâmetro são, por exemplo, as expressamente previstas nos artigos 1.000, parágrafo único, do CPC, e 15, da Lei nº 1.533/51. No primeiro caso, em sede de inventário, remetem-se as partes paras as vias ordinárias quando matéria trazida ao conhecimento do julgador for de alta indagação. No segundo, quando o mandado de segurança concluir pela ausência de direito líquido e certo, denegando a segurança, poderá a parte trazer seu alegado direito em ação própria. Tais situações são previstas exatamente para não desvirtuar a especialidade do procedimento – e da jurisdição pleiteada – em causa. A propósito, se é necessário declarar-se o sedizente herdeiro filho do de cujus, não é a ação de inventário própria para tanto. Ou, ainda, se o direito afetado pela ilegalidade ou abuso de poder da autoridade não for líquido e certo, dependendo de prévio acertamento judicial, não é o mandado de segurança a via própria. Daí porque a remessa às vias ordinárias ou comuns, que pleiteiem prestações jurisdicionais distintas daquelas que o inventário e o mandado de segurança são capazes de produzir. Vias ordinárias podem ser qualquer uma, processo de cognição, processo cautelar, ação possessória, etc. Mas isso não significa que têm compromisso com o procedimento ordinário.
No caso do parágrafo quarto do art. 213, da LRP, não é diferente. Se o juiz, perante a impugnação fundamentada, produzidas as provas que as partes se dispuseram a realizar (documentais, desde logo carreadas aos autos ou outras, como pericial, por exemplo), concluir o magistrado que não é caso de retificação, não decidirá o mérito remanescente, que poderá ser objeto de ação de declaração de nulidade de ato ou negócio jurídico, de usucapião, ou qualquer outra pretensão que se fizer valer perante as peculiaridades do caso concreto. Daí porque a remessa às vias ordinárias, já que a ação de retificação é sumária – não admitindo outros debates que não só o de retificação. Nesse diapasão, o art. 216 é harmônico a essa interpretação, prevendo que a retificação – aplicando-se aqui o raciocínio contrario sensu – pode decorrer como conseqüência de um processo comum ou ordinário, o que, venia concessa, culmina por confirmar o entendimento ora esposado. De sorte que tema limitado, como o é o registro, pode ser objeto de processo de conhecimento pleno, onde se discutam outras pretensões. O inverso, porém, não é verdadeiro, porque a técnica de corte de conhecimento impede a ordinarização do que é sumário. Em outras palavras e a título de exemplo, a retificação não se presta a conhecer e discutir aquisição de propriedade através do exercício de posse, mas a ação que a reconhece culmina por produzir efeitos no registro imobiliário.
Admitir o contrário seria concluir que basta a impugnação fundamentada (outra pergunta se impõe: é aceita como apta no sistema impugnação, pedido, pretensão, postulação sem fundamentação?) para que o juiz decida de forma contrária ao princípio maior que inspira a atividade processual e que vem insculpido no art. 4º, da L.I.C.C., e art. 126, do CPC, que veda o non liquens, obrigando a parte autora a renovar seu pedido – que a rigor nenhuma alteração sofreria – em nova petição, nova distribuição, novo chamamento dos mesmos interessados, dando ensejo a nova impugnação (agora com o prazo de 15 dias, mas será isso tão importante e significativo?), e o mesmo juiz, agora dotado de jurisdição plena, poderá, frente aos mesmos fundamentos de fato e de direito, dizer das provas e após sua produção, decidir, apenas porque a ação deixou de ser ação de retificação para ser ação ordinária de retificação.
Eminentes Pares, não posso, confesso, conformar-me com tal modelo de atividade jurisdicional. Não creio que tenha sido esse o espírito que norteou a produção legislativa em exame. Mais do que isso, não creio que seja esta a jurisdição que o cidadão do terceiro milênio mereça. Não se pode olvidar que erro é fato e como tal reclama alegação e, conforme o caso, dilação probatória. Para tanto, a ação de retificação, com ou sem dilação probatória, é o meio processual hábil, correspondendo nada mais nada menos à antiga técnica de corte de conhecimento, restringindo-se tão-somente o seu debate ao erro que alegadamente macula o registro imobiliário. E esse debate não foi permitido pela decisão ora vergastada.
Forte nessas considerações, estou votando para desconstituir a sentença extintiva da ação de retificação, oportunizando-se às partes a produção de provas que entenderem necessárias para, só depois, ser submetido ao juízo monocrático de primeiro grau se procede ou não a pretensão de retificação da apelante sobre o imóvel objeto da ação, ou se o caso não é de erro de registro mas sim de alteração fática do imóvel, decorrente de atos ou fatos jurídicos.”
Cabe observar que, além de estabelecer regras mais flexíveis para a regularização do parcelamento do solo urbano ou urbanizado (art. 5o), o Projeto “More Legal III” possui outra função, qual seja, a de coibir futuros parcelamentos irregulares, pois estabelece a obrigatoriedade de o Oficial do Registro de Imóveis comunicar imediatamente o fato ao Ministério Público, quando receber documentos para registro na sua serventia (art. 15).

Termos de Ajustamento de Conduta - TAC

O Provimento nº 17/99-CGJ, antecedente do Provimento nº 28/2004-CGJ, foi supedâneo normativo amplamente utilizado na confecção de Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), sede de regularização fundiária, no âmbito do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. Analisa-se, a seguir, alguns casos concretos:

a) No Município de Vila Flores/RS, o Doutor Lúcio Flavo Miotto, Promotor de Justiça de Veranópolis, firmou, em 26.06.2003, um TAC com a mencionada pessoa jurídica de direito público interno, em virtude da existência do loteamento clandestino denominado “Prolurb”, tendo a municipalidade assumido “a obrigação de fazer consistente na regularização do empreendimento através do Projeto ‘More Legal’, que deverá ser protocolado judicialmente até a data de 31 de dezembro de 2003, com comprovação nos autos, salvo motivo justificado”, sob pena de multa diária.
b) O Promotor de Justiça Paulo Adair Manjabosco, por sua vez, firmou, em 08.09.2003, um TAC com o Município de Garibáldi no qual este, em virtude da existência do loteamento clandestino denominado “Loteamento Fusinger”, assumiu a obrigação de fazer “consistente em, uma vez verificado que não se trata a área dividida de risco ou preservação ambiental, e apurada a situação consolidada prevista no artigo 2o, parágrafo primeiro, do Provimento nº 17/99-CGJ, no prazo de 150 dias a contar da presente data, promover a regularização judicial dos lotes de forma individualizada, consoante previsto e observando-se as exigências do Provimento nº 17/99-CGJ”.
c) A Promotora de Justiça Ximena Cardozo Ferreira firmou, em 08.09.2003, um TAC com o Município de Taquara e o loteador, no qual este último assumiu a “obrigação de fazer consistente em, no prazo de quinze (15) dias, comprovar o encaminhamento de pedido de regularização do loteamento, pelo ‘Projeto More Legal II’ (Provimento nº 17/99, da Corregedoria-Geral de Justiça), perante a Direção do Foro da Comarca de Taquara, bem como a ação de reintegração de posse da área invadida e o projeto de rede pública de água junto à CORSAN. (...) Inviabilizada a regularização do parcelamento pelo ‘Projeto More Legal II’, o LOTEADOR assume a obrigação de fazer consistente em proceder à regularização completa do loteamento, a fim de adequá-lo às exigências da legislação aplicável (federal, estadual, municipal), obtendo as licenças e aprovações necessárias, além do registro do parcelamento no Ofício de Registro de Imóveis de Taquara, bem como realizando as obras de infra-estrutura indispensáveis à urbanização dos lotes”.


Jurisprudência

Colaciona-se, a seguir, cinco decisões do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul envolvendo a aplicação do Projeto “More Legal II” (Provimento nº 17/99-CGJ):

No primeiro caso, o autor ingressou com um pedido judicial de regularização de imóvel de sua propriedade, em razão de irregularidades no loteamento no qual o bem encontra-se inserido. O autor informou que os lindeiros anuíram com a retificação da matrícula do imóvel e o juiz, na sentença, julgou procedente o pedido e determinou o registro da fração do imóvel descrito na inicial. O Ministério Público apelou, alegando que não se poderia admitir como confrontante alguém que simplesmente se declara como tal nos autos, e que não se poderia permitir um aumento da área sem se conhecer ao menos os confrontantes e sem que eles concordassem com tal procedimento. O Oficial do Registro de Imóveis manifestou-se no sentido da manutenção da sentença proferida. O acórdão, com base no artigo 7o do Provimento nº 17/99 – CGJ, desproveu o recurso, pois entendeu cumpridas as exigências previstas naquele dispositivo legal (a anuência dos confrontantes e a identificação da fração ideal do imóvel). O acórdão restou assim ementado:

“REGISTRO DE IMÓVEIS. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO IRREGULAR. PROVIMENTO N. 39/95 - CGJ. PROJETO ‘MORE LEGAL’. Em tendo sido preenchidos os requisitos exigidos pelo Provimento n. 39/95 - CGJ, impõe-se rejeitar pedido de diligências que se refiram a situações já devidamente esclarecidas nos autos, mantendo-se a decisão que determinou a averbação da identificação da fração ideal adquirida pelos interessados. Apelação desprovida” (TJRS, 17a Câmara Cível, Apelação Cível nº 70.006.384.630, rel. Des. Jorge Luís Dall´Agnol, j. em 19.08/2003).


No segundo caso, muito semelhante ao anteriormente comentado, o Tribunal de Justiça manifestou-se no mesmo sentido, qual seja, o de negar provimento do recurso do “Parquet” e deferir o pedido de regularização imobiliária, pois o autor colacionou aos autos todos os documentos elencados no artigo 2o do Provimento nº 17/99 – CGJ, bem como juntou as declarações dos lindeiros anuindo com a regularização, o que foi considerado suficiente nos termos do referido Provimento. Referiu o Desembargador Relator, por fim, que “a ausência de veracidade de tais declarações e a eventual responsabilização dos declarantes (...) deve ser buscada na via própria”. O acórdão restou assim ementado:

“REGISTRO DE IMÓVEIS. ABERTURA DE MATRÍCULA COM FUNDAMENTO NO PROJETO 'MORE LEGAL'. Preenchidos os requisitos do artigo 2º do Provimento 17/99, o qual se insere a declaração dos lindeiros anuindo com regularização do imóvel, é o que basta para o deferimento do procedimento. Apelo improvido" (TJRS, 19a Câmara Cível, Apelação Cível nº 70.006.385.512, rel. Des. Guinther Spode, j. em 16.09.2003).


No terceiro caso, ainda envolvendo hipótese semelhante às anteriormente comentadas, mas processualmente diversa, o Ministério Público manejou uma Correição Parcial em face de decisão exarada nos autos do procedimento de regularização de loteamento irregular proposto por particulares (proprietários da área que veio a ser loteada), onde o julgador singular indeferiu, sob o fundamento da desnecessidade, o pedido de diligências feito pelo “Parquet” no sentido de que fosse comprovada a existência de área destinada aos equipamentos públicos, bem como fosse melhor demonstrada a existência da chamada “situação consolidada” (art. 2o, § 1º, do Provimento nº 17/99-CGJ). No voto contido no acórdão, a Desembargadora Relatora entendeu despiciendo o pedido de reserva de no mínimo 35% de área para a instalação de equipamentos públicos no loteamento, pois, na espécie, já havia a identificação, no memorial descritivo, da área ocupada pelos lotes e aquelas ocupadas pelas ruas, situação esta que foi confirmada pela municipalidade. Consta do voto que “o descumprimento da reserva de 35% da área loteada não impede o registro do loteamento, à luz do disposto no art. 5o, do Provimento nº 17/99-CGJ”. No entanto, o apelo ministerial foi parcialmente provido, apenas para efeito de deferir diligência postulada pelo “Parquet” no sentido de que fosse investigado quais são os atuais titulares ou promitentes compradores dos lotes já negociados, seja para comprovar a existência da chamada “situação consolidada”, seja para fins do disposto no § 6º do artigo 6o do Provimento nº 17/99 – CGJ, que assevera: “Os compromissos de compra e venda, as cessões e as promessas de cessão valerão como título para o registro da propriedade do lote adquirido, quando acompanhadas da respectiva prova de quitação”. O acórdão restou assim ementado:

“CORREIÇÃO PARCIAL. PROVIMENTO ‘MORE LEGAL’. REGULARIZAÇÃO DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. DILIGÊNCIAS PROBATÓRIAS. Considerando os termos do Provimento nº 17/99-CGJ e da Lei nº 9.785/99, bem como a necessidade de se ter presente que a regularização mais simplificada de registro de loteamento de situação consolidada no tempo atende antes de mais nada o direito do cidadão de morar legalmente, é de ser rejeitado pedido de diligências que não tem o condão de alterar o pleito de registro ou que se referiam a situações já suficientemente esclarecidas nos autos, sem prejuízo, por óbvio, de o Ministério Público buscar, em sede própria, a devida responsabilização por eventuais ilícitos civis ou penais. Ao contrário, é de ser deferida diligência que diz com a investigação dos atuais titulares ou promitentes compradores dos lotes já negociados, seja em atendimento da comprovação da alegada situação consolidada, seja em razão do disposto no art. 6º, 6º, do Provimento ‘More Legal”. Correição parcial provida em parte” (TJRS, Correição Parcial nº 70.001.369.230, 17a Câmara Cível, rel. Desa. Elaine Harzheim Macedo, julgado em 12/12/2000).

No quarto caso, o requerente teve seu pedido de regularização de loteamento indeferido administrativamente pelo Município de Lajeado (pelo não enquadramento às leis municipais e estaduais), bem como judicialmente, em pedido ajuizado no foro local. O requerente, então, apelou da sentença que lhe fora desfavorável, postulando a regularização do loteamento sob a ótica do Projeto “More Legal II”. Acolhendo a preliminar de nulidade argüida pelo “Parquet”, o Tribunal de Justiça do Estado desconstituiu a sentença hostilizada, sob o fundamento de que a municipalidade não havia sido citada para manifestar-se, querendo, nos autos do pedido de regularização, conforme reza o artigo 11 do Provimento nº 17/99 – CGJ, já que o próprio Município de Lajeado havia negado administrativamente o registro do loteamento sob a alegação de que as terras encontram-se em área de preservação permanente (art. 2o da Lei Federal nº 4.771/65, que instituiu o Código Florestal). A desconstituição sentencial foi operada, também, para viabilizar ao requerente o contraditório a respeito da área na qual se encontra assentado o loteamento ser, ou não, de preservação ambiental. O acórdão restou assim ementado:

“APELAÇÃO CÍVEL. REGISTRO DE IMÓVEIS. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO IRREGULAR. PROJETO 'MORE LEGAL'. PROVIMENTO 39/95 CGJ. Estabelecido que em pedidos da espécie deve ser observado os procedimentos de jurisdição voluntária e prevendo estes a citação dos interessados, e, ainda, o normativo do art. 11 do Prov. 39/95, a cientificação da União, Estado ou Município, antes da decisão, já tendo havido recusa administrativa do Município à regularização, deve ser oportunizada sua citação e formação do contraditório, com vistas a eficácia vinculante de decisão que venha a ser proferida. Acolheram a preliminar suscitada pelo Ministério Público, e desconstituíram a sentença" (TJRS, Apelação Cível nº 70.004.722.302, 2a Câmara Especial Cível, relatora Dra. Marilene Bonzanini Bernardi, julgado em 11/11/2002).


No quinto caso, uma sociedade comunitária habitacional e outros ajuizaram um pedido de regularização de loteamento clandestino, com base no Projeto “More Legal II”, contra o Município de Sapiranga e outros, sob o fundamento de que a situação já se caracterizava como consolidada, com parcial existência no local de serviços urbanos (rede de água, esgoto pluvial, arruamento, luz, ...), inclusive com pagamento de IPTU pelos proprietários dos lotes. A sentença indeferiu a petição inicial e julgou extinto o feito. Os requerentes, então, apelaram, e o Tribunal de Justiça do Estado manifestou-se no sentido de que, apesar de existir outra via para a obtenção do registro dos lotes no álbum imobiliário (usucapião coletivo), a questão também pode ser resolvida com base no Provimento nº 17/99 – CGJ, pois na espécie restou incontroverso que a área sobre a qual estão assentados os lotes está urbanizada, em caráter de indiscutível irreversibilidade. O Relator do acórdão afirmou, no seu voto, que o procedimento judicial merece flexibilização, pois trata-se de jurisdição voluntária, bem como porque a regularização do parcelamento do solo representa relevante interesse público. O Tribunal de Justiça determinou, portanto, o retorno dos autos à origem para que fosse citado o Município de Sapiranga como interessado, adotando-se, a seguir, os procedimentos previstos no Provimento nº 17/99 – CGJ. O acórdão restou assim ementado:

“PROCEDIMENTO DE REGULARIZAÇÃO DE PROPRIEDADES IMÓVEIS. LOTEAMENTO IRREGULAR. EXCEPCIONALIDADE DE SITUAÇÃO DE FATO IRREVERSÍVEL, INCLUSIVE COM PARCIAL EXISTÊNCIA, NO LOCAL, DE SERVIÇOS URBANOS, TAIS COMO ABASTECIMENTO DE ÁGUA, REDE DE ESGOTO PLUVIAL, ARRUAMENTO, LUZ, ALÉM DE OS IMÓVEIS A QUE SE VISA A REGULARIZAR JÁ ESTAREM SENDO OBJETO DE LANÇAMENTO TRIBUTÁRIO PELO MUNICÍPIO. IMPERATIVOS DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DO ACESSO À JUSTIÇA, COM ASSENTO CONSTITUCIONAL. APLICAÇÃO, NO QUE COUBER, DO PROVIMENTO Nº 17/99 – MORE LEGAL II, DA EGRÉGIA CORREGEDORIA-GERAL DA JUSTIÇA. PROCEDIMENTO JUDICIAL QUE TRANSPORTA ELEVADO CONTEÚDO ADMINISTRATIVO, O QUE RECOMENDA FLEXIBILIZAÇÃO PROCEDIMENTAL DE MOLDE A QUE, AFASTADA QUALQUER HIPÓTESE DE FRAUDE E MÁF-É, SE PROCEDA À REGULARIZAÇÃO DE INDESEJÁVEL E PERENE SITUAÇÃO DE FATO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO." (TJRS, 20a Câmara Cível, Apelação Cível nº 70.003.865.086, rel. Des. José Conrado de Souza Júnior, j. em 08.10.2003).

Glossário:

Grandezas e índices desvelam a densidade e a paisagem urbana. São os chamados parâmetros urbanísticos:
a) Gabarito: Altura máxima, em pavimentos ou metros, permitida para as edificações em determinada zona.
b) Afastamentos: Recuos obrigatórios da edificação.
c) Área construída, total ou edificada: Soma das áreas construídas de uma edificação.
d) Taxa de ocupação: é a relação entre a área da projeção horizontal da edificação e a área total do terreno. Exemplo: um lote de 400m², com uma única edificação em que a área total ocupada por sua base seja 80m², a taxa de ocupação será de 0,2 (80:400=0,2).
e) Coeficiente de aproveitamento: é a relação entre a área construída e a área total do terreno. Exemplo: um terreno de 2000m² e uma edificação cuja base mede 250m² de área, ter-se-á um coeficiente de aproveitamento do terreno igual a 1 se a edificação possuir oito pavimentos, correspondendo a área total edificada de 2000m². Em suma: a soma das áreas de todos os pavimentos iguala a área total do terreno.




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