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Alteração da legislação que dispõe sobre o período de duração do ensino fundamental de 09 anos, e a idade mínima para o acesso à primeira série.


PARECER

ASSUNTO: Alteração da legislação que dispõe sobre o período de duração do ensino fundamental de 09 anos, e a idade mínima para o acesso à primeira série.



Trata-se de parecer que se elabora, a pedido da 9ª Promotoria de Justiça Especializada da Infância e da Juventude de Porto Alegre (Of. 0921/2008), por intermédio da Promotora de Justiça Synara Jacques Buttelli, tendo por finalidade analisar a questão relativa à alteração da legislação que dilatou o período de duração do currículo do ensino fundamental, bem como a idade para o ingresso de crianças a partir dos seis anos de idade, levando em conta as alterações promovidas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB - Lei n° 9.394/96), mediante a Lei 11.274/2006.

De acordo com suas explanações, a orientação da Secretaria Estadual de Educação do RS é no sentido de que as escolas da rede pública estadual devem manter, até a adequada e completa implementação do novo sistema, turmas do ensino fundamental com duração de nove anos, e o ingresso da criança a partir dos seis anos de idade, e turmas do currículo de duração de oito anos, com o ingresso a partir do sete anos idade, de acordo com a Portaria nº 227/07, art. 2º caput e parágrafos. Entretanto, narrou que tal procedimento não vem sendo adotado em algumas localidades do Estado, à medida em que disponibilizam apenas a nova situação, que compreende a duração do ensino fundamental em nove anos e ingresso a partir dos seis a anos.

Por fim, ressaltou que a Secretaria Estadual de Educação vem adotando posição polêmica ao disponibilizar avaliação de criança com idade inferior à estabelecida como mínima para o ingresso no ensino fundamental, na hipótese de ficar evidenciada aptidão e capacidade psicológica. Segundo seu entendimento, tal situação mostra-se delicada, a começar pela referência, no próprio texto legal, à impossibilidade de utilizar o sistema de avaliação para o primeiro ingresso, motivo pelo qual solicita manifestação deste Centro de Apoio dada a nova sistemática ainda estar em período de transição.

Relatei.

Em sua redação original, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB - não mencionava expressamente uma restrição etária ao ingresso no ensino fundamental, então estruturado em 8 anos ou séries. Mencionava o diploma, apenas, a obrigação dos pais de matricular seus filhos quando estes completassem sete anos, nos seguintes termos:


Art. 6º É dever dos pais ou responsáveis efetuar a matrícula dos menores, a partir dos sete anos de idade, no ensino fundamental.


Tal dispositivo foi modificado pela Lei n° 11.114/2005, que reduziu a idade nele referida para seis anos. Entretanto, essa não foi a única mudança introduzida na Lei de Diretrizes. O art. 32 da LDB também foi alterado, inicialmente pela mesma Lei n° 11.114/2005, e depois pela Lei n° 11.274/2006, fazendo com que ele possua hoje a seguinte redação:


Art. 32. O ensino fundamental obrigatório, com duração de 9 (nove) anos, gratuito na escola pública, iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade, terá por objetivo a formação básica do cidadão, mediante:


Como pode ser observado, dispõe agora da LDB, de forma expressa, sobre uma idade-limite para o acesso ao ensino fundamental: “iniciando-se aos 6 (seis) anos de idade”. Não se trata, portanto, de uma faculdade, mas de um critério legal obstativo. Ainda, a legislação federal ampliou a duração do ensino fundamental para nove anos, e inseriu um dispositivo que garante um prazo até 2010 para implementação do ensino fundamental de nove anos.

Nesses termos, três situações jurídicas são de suma importância para a correta interpretação da nova sistemática incorporada no sistema educativo:

- o início do ensino fundamental aos seis anos de idade;
- a ampliação do período de duração de ensino fundamental para nove anos;
- um prazo até 2010 para que Municípios, Estados e o Distrito Federal implementem as alterações decorrentes da nova legislação.

No que tange ao prazo de transição do período curricular, vale fazer a transcrição do artigo 5º da Lei 11.274/06, para que assim melhor se possa interpretá-lo:

Art. 5º - Os Municípios, os Estados e o Distrito Federal terão prazo até 2010 para implementar a obrigatoridade para o ensino fundamental disposto no artigo 3º desta Lei e a abrangência da pré-escola de que trata o artigo 2º desta Lei.


Dessa forma, pode-se dizer que tal dispositivo vem assegurar ao Poder Público um prazo para a implementação da obrigatoriedade da matrícula aos seis anos, bem como ampliar o período de duração do ensino fundamental. É de se destacar que a garantia de um prazo para essas exigências é uma questão mais do que razoável, uma vez que implementação da matrícula aos seis anos e a ampliação do período de duração do ensino fundamental exigem do Poder Público atividades específicas, acarretando um aumento de despesas que não podem acontecer repentinamente e sem o devido respaldo legal.

Em sintonia com legislação federal, a Secretaria Estadual de Educação do Rio Grande do Sul, mediante sua Secretária, Mariza Vasquez de Abreu, editou a Portaria 227/2007, que assim dispõe acerca do período de implantação do ensino fundamental:

Art. 2º - O ingresso no 1º ano do ensino fundamental de 9 (nove) anos letivos será assegurado para crianças nascidas até 28 de fevereiro de 2002, portanto, com 6 anos completos até o dia 28 de fevereiro de 2008.
(...)
§ 2º As escolas estaduais que, por descumprimento das orientações da Secretaria de Estado da Educação emanadas em 2006, não oferecerem o 1º ano do ensino fundamental de 9 (nove) anos letivos em 2007, deverão oferecer, na existência de demanda para o ano letivo de 2008, vagas na primeira série do ensino fundamental de 8 (oito) anos letivos para crianças com 7 (sete) anos de idade ou mais.

Infere-se, daí, que tal orientação visa a evitar prejuízo às crianças que, no início de 2008, estejam com 7 (sete) anos de idade sem terem ingressado, no ano de 2007, em turmas do currículo de 9 (nove) anos de duração, cujo ingresso se dá a partir dos 6 (seis) anos de idade. Logo, o estabelecimento de ensino que implantou o ensino fundamental de 9 (nove) anos de duração no ano letivo de 2006 deve dar continuidade à oferta dos estudos do ensino fundamental de 8 (oito) anos para turmas ingressantes dos anos anteriores, mantendo a proposta pedagógica, o plano de estudos e o regimento escolar que está em vigência para o ensino fundamental de 8 (oito) anos de duração.

Em contrapartida, o estabelecimento de ensino que iniciou a oferta do ensino fundamental de 9 (nove) anos, no ano de 2006, deve adotar a proposta adequada ao ensino fundamental de 9 (nove) anos, analisado e validado pelo Conselho Escolar.

Por oportuno, também cumpre referir trecho exarado no parecer 752/2005, que se manifesta sobre o ingresso obrigatório a partir dos 6 anos de idade no ensino fundamental de nove anos de duração, assim redigido:

O ensino fundamental de 8 (oito) anos deverá ser ampliado para o ensino fundamental de 9 (nove) anos. Essa ampliação se efetivará de forma progressiva, a partir do ano letivo de 2006, sendo que o ensino fundamental de oito anos e o ensino fundamental de nove anos serão desenvolvidos de forma concomitante.
Os alunos com 7 anos de idade completos até o início do ano letivo de 2006 deverão ser matriculados no 1º ano do ensino fundamental de oito anos.
Os alunos com 6 anos de idade completos até o início do ano letivo de 2006 deverão ingressar no ensino fundamental de 9 anos.

Com relação à redução do critério etário exigido para o ingresso ao ensino fundamental, e o conseqüente aumento do período do currículo escolar, é de ressaltar que um dos motivos que mais se destacaram entre os defensores de sua implantação vem calcado na idéia de que as crianças serão privilegiadas com a elevação do período escolar, aumentando e qualificando suas oportunidades de aprendizagem.

Segundo dados do IBGE apresentados (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio, 2000), 81,7% das crianças de seis anos estão na escola, sendo que 38,9% freqüentam a educação infantil, 13,6% as classes de alfabetização e 29,6% o ensino fundamental. Ou seja, um quinto das crianças nessa faixa etária ainda não são atendidas. A ampliação do ensino fundamental para nove anos diminuirá a exposição dessas crianças a situações de risco, promoverá sua permanência na escola, o sucesso no seu aprendizado e aumento de sua escolaridade.

Outra razão defendida está relacionada ao fato de que a educação infantil ainda não é obrigatoriamente exigida, razão pela qual inúmeras crianças carentes sem acesso às creches e pré-escolas ficariam um maior período fora das escolas. A crença, assim, é a de que a reorganização da proposta irá contribuir para que os economicamente menos privilegiados tenham as mesmas oportunidades.

Pode-se dizer, ademais, que a obrigatoriedade de ampliação do ensino fundamental também tem por objetivo uniformizar o sistema de educação básica no país, onde coexistem escolas que oferecem ensino com duração de oito ou nove anos. Ainda, tal medida vai equiparar o sistema brasileiro ao dos outros países do Mercosul, onde a escolaridade obrigatória é de doze anos: nove do ensino fundamental mais três do ensino médio. Mas o mais importante é incluir as crianças que, sem a medida, estariam fora da escola.

Convém acentuar, a essa altura, que a elevação do período escolar para nove anos tem gerado dúvidas quanto ao conteúdo a ser desenvolvido no primeiro ano do ensino fundamental. Um dos questionamentos refere-se à incorporação do currículo do último ano do ensino infantil (pré-escola) ao ensino fundamental, fato que o tornaria obrigatório.

Embora a visão que se tenha de que último ano do ensino infantil incorporou à primeira série do ensino fundamental, ressalta-se que o Conselho Estadual de Educação (Parecer 644/06), dispõe que “a partir do ano letivo de 2006, o ensino fundamental de oito anos foi ampliado para nove anos de duração, com matrícula obrigatória a partir dos seis anos de idade. A ampliação do ensino fundamental para nove anos alterou a organização da educação infantil e do ensino fundamental, que adotará a seguinte nomenclatura: - educação infantil de zero a 5 anos de idade: creche até três anos de idade; pré-escola de 4 a 5 anos de idade; ensino fundamental de 9 anos: com 5 anos de duração para anos iniciais, na faixa etária de 6 a 10 anos de idade, e com 4 anos de duração para os anos finais, na faixa etária de 11 a 14 anos de idade”.

O Conselho Estadual de Educação (Ceed) aprovou no dia 26 de outubro parecer no qual destaca que “o primeiro ano do Ensino Fundamental de nove anos deverá ser desenvolvido como processo de aprendizagem de forma lúdica, respeitando a faixa etária das crianças, sua unicidade e sua lógica”. A presidente do Ceed, Sônia Veríssimo da Fonseca, lembra que a escola deve disponibilizar espaços, brinquedos, materiais didáticos e equipamentos que configurem o ambiente alfabetizador compatível com o desenvolvimento da criança nessa faixa etária e que a avaliação deve ser diagnóstica, voltada para o processo de alfabetização de forma contínua, sem a retenção do aluno. “A realidade mostra que muitos municípios e a iniciativa privada já incluem crianças de 6 anos no Ensino Fundamental. É preciso levar em conta um projeto pedagógico que valorize o letramento mas contemple acima de tudo a psicogênese dessas crianças”, aponta Sônia.



Aduz que o primeiro ano do ensino fundamental de nove anos tem por objetivo qualificar o ensino a aprendizagem dos conteúdos de alfabetização, em que pese não se restringir o desenvolvimento da criança de seis anos de idade exclusivamente à alfabetização. Entretanto, destaca-se que a alfabetização não deve ocorrer apenas no segundo ano do ensino fundamental, uma vez que o acesso à linguagem escrita é um direito de todas as crianças. Logo, o ensino fundamental de nove anos ampliou o tempo dos anos iniciais, de quatro para cinco anos, para dar à criança um período mais longo para as aprendizagens próprias desta fase, inclusive da alfabetização.

Nessa linha, o Parecer 644/2006 do Conselho Estadual de Educação do Rio Grande do Sul, prevê que:


“9 – A partir do ano letivo de 2006, o ensino fundamental de oito anos foi ampliado para nove anos de duração, com matrícula obrigatória a partir dos seis anos de idade. A ampliação do ensino fundamental para nove anos alterou a organização da educação infantil e do ensino fundamental que adotará a seguinte nomenclatura:
- educação infantil de zero a 5 anos de idade: creche até três anos de idade; pré-escola de 4 a 5 anos de idade;
- ensino fundamental de 9 anos: com 5 anos de duração para anos iniciais, na faixa etária de 6 a 10 anos de idade, e com 4 anos de duração para os anos finais, na faixa etária de 11 a 14 anos de idade.

10 - A criança matriculada na educação infantil, que está na faixa etária de zero a cinco anos de idade, ao completar seis anos de idade no início do ano letivo, ingressa no ensino fundamental de nove anos de duração.

11 - A criança que estiver cursando a educação infantil e que, no decorrer do ano completar seis anos de idade, deverá freqüentar a educação infantil até o final do ano letivo.

(...)

14 – A ampliação do ensino fundamental para nove anos de duração será efetivada de forma progressiva, devendo o estabelecimento de ensino desenvolver Plano de Estudos do Ensino fundamental de oito anos e o Plano de Estudos do ensino fundamental de nove anos, de forma concomitante, e administrar a convivência simultânea dessas duas ofertas.


A educação infantil, primeira etapa da educação básica, não se destina a preparar crianças para o ensino fundamental, já que têm objetivos próprios que devem ser alcançados na perspectiva do desenvolvimento infantil.


Com relação às crianças que ainda não completaram os seis anos e têm intenção de ingressarem no ensino fundamental, salienta-se o fato trazido pela 9º Promotoria, referente às orientações da Secretaria Estadual de Educação no que tange aos métodos de avaliação para o acesso da criança no ensino fundamental antes da idade mínima exigida.

Em que pese a questão exigir situações excepcionais, à medida que requer aptidão e capacidade intelectual das crianças para o acesso ao ensino fundamental (com base no artigo 24, inciso III, alínea “c”, da LDB), é de ser salientado que a normativa ao estabelecer a idade mínima de 6 anos para o ingresso no ensino fundamental almejou que crianças abaixo dessa faixa etária permanecessem na pré-escola. Ao estabelecer a idade cronológica de 6 (seis) anos completos ou completar até o início do ano letivo, a legislação e as normas estabelecidas não se ocuparam, exclusivamente, com aspectos formais. Ocuparam-se, acima de tudo, com o direito da criança de ser criança, isto é, o direito da criança à educação infantil. Segundo o Conselho Nacional de Educação , a educação infantil deveria ser obrigatória, a fim de permitir um tratamento apropriado quando do seu ingresso na escola aos seis anos de idade para cursarem o ensino fundamental ampliado para nove anos de duração.

A definição de tal idade mínima como indispensável para o início do ensino fundamental não é arbitrária, pois leva em conta as fases do desenvolvimento normal da criança, como esclarece o Conselho Nacional de Educação em seu Parecer n° 39/2006:


“A principal atividade da criança até os seis anos é o brinquedo: é nele e por meio dele que ela vai se constituindo. Não se deve impor a seriedade e o rigor de horários de atividade de ensino para essa faixa etária. O trabalho com a criança até os seis anos de idade não é enformado pelo escolar, mas um espaço de convivência específica no qual o lúdico é o central. A Educação Infantil cuida das relações entre vínculos afetivos, compartilhamentos, interações entre as crianças pequenas, que precisam ser atendidas e compreendidas em suas especificidades, dando-se-lhes a oportunidade de ser criança e de viver essa faixa etária como criança. Por que diminuir esse tempo e forçar uma entrada prematura na escolaridade formal? Não há ganhos nesse apressamento e, sim, perdas, muitas vezes irrecuperáveis: perda do seu espaço infantil e das experiências próprias e necessárias nessa idade.”


Sabe-se que, antes da ampliação em um ano do ensino fundamental (ou seja, na época em que o ingresso se dava aos sete anos de idade), compreendia o Ministério Público, de modo geral, que deveria ser assegurada vaga a toda criança que fosse completar sete anos durante o ano letivo, mesmo que, na data da matrícula, não tivesse ela a idade mínima exigida, em âmbito administrativo, pela Secretaria de Educação (normalmente seis anos e nove meses).

O objetivo era assegurar o direito à educação, pois as crianças não admitidas, já tendo completado a pré-escola (e ultrapassado, durante o ano letivo, a idade para esta), acabariam ficando simplesmente fora da escola. Como acima destacado, nessa época a LDB mencionava, com relação à idade mínima, apenas a obrigatoriedade de matrícula, pelos pais, aos sete anos, não vedando expressamente o ingresso em idade inferior, se esse fosse o desejo dos pais.

Dessa forma, várias ações foram ajuizadas, tanto no Rio Grande do Sul quanto em outros estados, buscando assegurar a matrícula a crianças com sete anos incompletos.

Agora, entretanto, com a ampliação do ensino fundamental para nove anos, e o ingresso na primeira série aos seis anos de idade, não se mostra apropriada a repetição, pelo Parquet, dos argumentos que fundamentavam tais ações, no sentido de que é possível o ingresso da criança com idade inferior à prevista, pois a situação atual é outra.

De fato, estamos tratando, agora, de crianças com menos de seis anos quando da data da matrícula, portanto crianças muito novas, ainda em incipiente processo de socialização e reduzida maturidade. Ora, quanto mais nova a criança, maiores os riscos de não adaptação ao ambiente escolar característico do ensino fundamental, onde a criança entrará em contato com crianças mais velhas. As mudanças nessa época da vida são muito velozes e profundas, sendo que crianças de faixas etárias diferentes, ainda que próximas, podem apresentar níveis de desenvolvimento intelectual e emocional bastante distintos.

Em acréscimo, como antes destacado, a LDB agora fixa, em seu art. 32, a idade de seis anos como mínima para acesso, removendo a faculdade dos pais de matricular o filho antes disso, exigência que vem sendo reiterada pelos conselhos de educação.

Nesse sentido, em seu Parecer n° 18/2005, o Conselho Nacional de Educação estabeleceu “as condições para a matrícula de crianças de 6 (seis anos nas redes públicas: que tenham 6 (seis) anos completos ou que venham a completar seis anos no início do ano letivo”.

Da forma forma, o Conselho Estadual de Educação do Rio Grande do Sul, no Parecer n° 644/2006, assim dispõe sobre a matéria:


“10 - A criança matriculada na educação infantil, que está na faixa etária de zero a cinco anos de idade, ao completar seis anos de idade no início do ano letivo, ingressa no ensino fundamental de nove anos de duração.

11 - A criança que estiver cursando a educação infantil e que, no decorrer do ano completar seis anos de idade, deverá freqüentar a educação infantil até o final do ano letivo.

(...)

17 – A implantação do ensino fundamental de nove anos de duração é obrigatória a partir do ano letivo de 2006, considerando período de transição, para que as redes de ensino possam adaptar os seus critérios usuais de matrícula do ensino fundamental de oito anos de duração para a matrícula no ensino fundamental de nove anos de duração, com seis anos de idade.

18 – No ano letivo de 2007, todas as crianças com seis anos de idade completos até o início do ano letivo deverão ser matriculadas no 1º ano do ensino fundamental de nove anos de duração”.


Diante disso, a exigência de que, para ingressar no ensino fundamental, a criança deverá contar com seis anos completos, ao menos até a data de início do ano letivo, deve ser mantida. Do contrário, poderão surgir situações graves de inadaptação envolvendo crianças novas demais para ingressar no ambiente do ensino fundamental, marcado por maiores restrições e pelo convívio com crianças mais velhas, pertencentes a séries mais avançadas.

Não obstante, situações pontuais podem ocorrem em que se evidencie a irrazoabilidade ou iniqüidade da aplicação, de forma literal e sem qualquer flexibilidade, da regra de seis anos de idade para ingresso, desde que demonstrada a inexistência de prejuízo à criança. Exemplo disso seria o caso de uma criança que completa seis anos uma semana após o início do ano letivo. Outro exemplo seria o de uma criança que já completou todas as fases da pré-escola, havendo demonstrações de que ela possui, de forma inequívoca, maturidade suficiente para ingressar na 1ª série. Nesses e em outros casos, poderia ser feita pela escola uma avaliação prévia, verificando a possibilidade ou conveniência da antecipação do ingresso.

Como se tratam, no entanto, de situações pontuais e excepcionais, definidas pelas condições pessoais de cada criança específica, não poderão tais hipóteses ser tuteladas de forma difusa ou coletiva. Não há viabilidade, por esse motivo, no enfrentamento de tais exceções mediante ações civis públicas promovidas pelo Ministério Público ou mesmo pelos demais legitimados para sua propositura. Pelo contrário, do ponto de vista coletivo lato sensu, o apropriado se mostra, como visto, a obediência da regra legal. Caberia, então, à família interessada em antecipar o ingresso do filho o ajuizamento da respectiva ação individual.

Outrossim, veja-se que, muito embora o direito à educação seja indisponível, ele não estará sendo suprimido, pois a criança de cinco anos que não puder ingressar no ensino fundamental deverá postular vaga na pré-escola.

Vale recordar, ainda, que a falta de vagas na pré-escola jamais deve ser motivo para o envio antecipado, em idade não recomendada, da criança ao ensino fundamental. Tal deficiência na prestação do ensino infantil, infelizmente ainda comum, deve ser enfrentada através da ampliação do número de vagas na rede pública, se necessário via compromisso de ajustamento ou ação civil pública.

É o parecer.

Porto Alegre, 21 de fevereiro de 2008.




Mauro Luís Souza,
Promotor de Justiça,
Coordenador Substituto do CAO-IJ.




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