infancia

Doutrina

Voltar


Atuação do Ministério Público no Estatuto da Criança e do Adolescente


Atuação do Ministério Público no Estatuto da Criança e do Adolescente


Adalberto Pasqualotto
Procurador de Justiça, RS.

O recém promulgado Estatuto da Criança e do Adolescente, que substituirá o
atual Código de Menores a partir de 14 de outubro deste ano, quando deverá
entrar em vigor, deu novas e amplas atribuições ao Ministério Público, na linha
de crescente prestígio de que vem desfrutando a instituição, a partir da
Constituição de 1988.

De lá para cá, as atribuições do Ministério Público vêm se multiplicando, numa
evidente prova de confiança do legislador, à qual o Ministério Público deverá
corresponder com atuação eficiente.

No novo Estatuto (Lei n.º 8.069, de 13 de julho de 1990), ao contrário do
sucedido no Código de Menores (Lei n.6.697, de 10 de outubro de 1979), que lhe
reservou acanhada participação processual, o Ministério Público é presença
constante, quer sob a forma de autor, quer sob a de interventor, no papel de
fiscal da lei. A esses dois papéis clássicos, foi acrescentada a remissão,
instituto no qual o Ministério Público, com grande margem discricionária,
exerce a faculdade de não proceder contra o adolescente autor de ato
infracional.

Para instrumentalizar a sua atuação, a lei nova conferiu ao Ministério Público
uma gama de poderes, capacitando-o a expedir notificações, colher depoimentos,
determinar condução coercitiva, requisitar força policial, requisitar
certidões, documentos, informações, exames e perícias, a organismos públicos e
particulares, requisitar a colaboração de serviços médicos, hospitalares,
educacionais e de assistência, inspecionar entidades públicas e privadas, e
fazer recomendações, visando à melhoria dos serviços públicos ou de relevância
pública.

Anote-se a impropriedade do texto legal que, sempre que se referiu ao
Ministério Público, aludiu ao seu "representante", desconsiderando que a
instituição atua através de seus órgãos, que são os Promotores de Justiça em
primeiro grau e os Procuradores de Justiça em segundo grau. O conceito de
representação, como se sabe, pressupõe delegação, mandato ou substituição.

Examinemos, inicialmente, as formas de atuação processual na qualidade de autor
e, numa segunda parte, as formas interventivas processuais e a extraprocessual.

I- O MINISTÉRIO PÚBLICO COMO AUTOR

Na qualidade de autor das diversas ações ou procedimentos que lhe são confiados
pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, o Ministério Público está legitimado
para propor:

a) ação cível de proteção dos interesses individuais, coletivos ou difusos,
relativos à infância e à adolescência ( artigos 201, V e 210, I, ECA e Lei
7.347/85);

b) mandado de segurança, de injunção e "habeas corpus", em defesa dos
interesses sociais e individuais indisponíveis, relativos à criança e ao
adolescente (201, IX);

c) ação de alimentos, em favor de criança ou adolescente (art. 201, III, ECA e
Lei 5.478/68);

d) ação de suspensão e destituição do pátrio poder (art. 201, III e 155 ss);

e) ação de nomeação de tutores, curadores e guardiães (art. 201, III, ECA e
art. 1.187 ss, CPC);

f) ação de especialização de hipoteca legal dos bens de tutores e curadores
(art. 201,IV);

g) ação de prestação de contas de tutores, curadores e quaisquer
administradores de bens de crianças e adolescentes (art. 201, IV);

h) ação de remoção de tutores, curadores e guardiães (art. 201, III, ECA e art.
1.194 ss, CPC);

i) procedimento para apuração de irregularidades em entidades de atendimento
(art. 191);

j) procedimento para apuração de infração administrativa à normas de proteção à
criança e ao adolescente (art. 194 e 201, X);

l) ação de responsabilidade civil do infrator de normas de proteção a infância
e à juventude (art. 201, X);

m) ação de execução de multa cominatória (art. 214, par. 1º);

n) ação de execução de sentença condenatória (art. 217);

o) procedimento para apuração de ato infracional (art. 180, III);

p) qualquer outra ação ou medida judicial ou extrajudicial, visando assegurar o
efetivo respeito aos direitos e garantias legais das crianças e adolescentes
(art. 201, VIII e par. 2º);

q) ação penal decorrente da prática dos crimes definidos na nova lei contra a
criança e o adolescente (art. 227, ECA e art. 129, I, CF).

Além disso, pode instaurar o inquérito civil (com exclusividade), procedimentos
administrativos, sindicâncias, determinar a instauração de inquérito policial e
requisitar diligências investigatórias.

Desse conjunto, ressaltam como mais importantes a ação cível de proteção dos
interesses individuais, coletivos ou difusos, relativos à infância e à
adolescência, e o procedimento para apuração de ato infracional, no qual se
insere a faculdade de remissão.

A) AÇÃO CIVIL PÚBLICA

A ação de proteção dos interesses individuais, coletivos ou difusos, relativos
à infância e à adolescência, em essência, é a mesma ação civil pública
instituída pela Lei n.º 7.347, de 24 de julho de 1985, que, aliás, serve-lhe de
fonte subsidiária (art. 224).

1. O Ministério Público é legitimado para propor a ação, concorrentemente com a
União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios, mais as associações
afinadas com os interesses e direitos protegidas pela lei, constituídas há,
pelo menos, um ano.

2. Em caso de ação proposta por uma dessas associações e posterior desistência
ou abandono, a lei inova, dispondo que "o Ministério Público ou outro
legitimado poderá assumir a titularidade ativa". A inovação é dupla: 1) a Lei
7.347/85, na mesma hipótese, reza que o Ministério Público "assumirá" a
titularidade (art. 5º, par. 3º), enquanto o Estatuto usa a forma verbal ,
"poderá"; 2) acrescenta a possibilidade de que outra associação assuma a mesma
titularidade, o que era reservado com exclusividade ao Ministério Público na
Lei 7.347.

A faculdade aqui outorgada ao Ministério Público é apenas aparente. Trata-se de
um poder-dever. Por norma constitucional, ao Ministério Público incumbe a
proteção dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, CF).
Essa defesa a ele, por sua vez, é indisponível, pois é uma de suas funções
institucionais a promoção da ação civil pública (art. 129, III, CF). Ajuizada a
ação por outrem, o Ministério Público intervirá, obrigatoriamente, como fiscal
da lei (art. 202, ECA e art. 5º, par. 1º, L. 7.347). Sobrevindo a possibilidade
de extinção do processo por desistência ou abandono, não se conceberia a sua
inércia.

A segunda inovação é mera decorrência da legitimação concorrente. Quem pode,
por si, tomar a iniciativa da ação, pode, também, levar adiante o processo
iniciado por outrem.

A hipótese de que o Ministério Público e também uma associação se apresentem
para assumir a titularidade, é resolvida pelo litisconsórcio.

3. É admitido litisconsórcio facultativo entre o Ministério Público da União e
dos Estados, figura que é reconhecida na jurisprudência e que deverá estar
presente, também, no futuro Código de Defesa do Consumidor, nada obstante
parecer esdrúxula, porque sempre importará em que um Ministério Público atue em
jurisdição estranha.

4. A atuação do Ministério Público pode ser provocada por funcionários
públicos, que tem o dever de prestar-lhe informações sobre fatos que possam
constituir objeto de ação civil, remetendo-lhe as peças necessárias. As mesmas
informações também podem ser prestadas por qualquer pessoa (art. 220).

Os juízes e tribunais também devem remeter ao Ministério Público as peças
processuais de que tiverem conhecimento no exercício de suas funções e que
possam ensejar a propositura de ação civil (art. 221).

5. Na maioria das vezes, a iniciativa processual do Ministério Público, nessa
espécie de ação, se originará do inquérito civil. Ao poder de requisição de
documentos e perícias que já o instrumentalizava na Lei 7.347 (art. 8º, par.
1º), a Lei 8.069 acrescentou o de notificação, inclusive a requisição de força
policial, em caso de não comparecimento injustificado da pessoa notificada
(art. 201, VI, "a"). Desnecessário advertir que todo excesso pode configurar
abuso de autoridade.

Quanto à requisição de certidões e informações, deve-se entender por levantada
a restrição do art. 8º, par. 2º, da L. 7.347, que fazia depender de requisição
judicial o seu fornecimento nas hipóteses legais de sigilo. O art. 201, par.
4º, do Estatuto, torna o órgão do Ministério Público responsável - como não
poderia deixar de ser - pelo uso indevido das informações e documentos
sigilosos que requisitar, deixando claro que já não cabe recusa ao seu
fornecimento.

O arquivamento do inquérito civil, se o Promotor de Justiça entender que não é
caso de propor a ação, dependerá de homologação do Conselho Superior do
Ministério Público, junto ao qual as associações legitimadas poderão apresentar
razões escritas e oferecer documentos. Deixando de homologar a decisão de
arquivamento, o Conselho designará outro órgão do Ministério Público para
oferecer a inicial. A disciplina é a mesma da L. 7.347, em analogia ao art. 28,
do Código de Processo Penal.

B) PROCEDIMENTO POR ATO INFRACIONA L

Ato infracional é a conduta descrita como crime ou contravenção penal (art.
103). Se praticado por criança (até doze anos incompletos, conforme o art. 2º),
são aplicáveis as medidas específicas de proteção (artigos 105 e 101). Se
praticado por adolescente (entre doze e dezoito anos) e houver apreensão em
flagrante, será ele conduzido à presença da autoridade policial.

1. Flagrante __Se o ato foi praticado com emprego de violência ou grave ameaça
à pessoa, a autoridade policial deve lavrar o auto de apreensão em flagrante,
ouvindo as testemunhas e o adolescente, apreender o produto e os instrumentos
da infração, e requisitar os exames necessários à comprovação da materialidade
e da autoria (art. 173 e incisos). Se a infração é menos grave, mesmo que tenha
havido apreensão em flagrante, a lavratura do auto poderá ser substituída por
boletim de ocorrência circunstanciado (par. único).

O que a lei pretende é celeridade. Mesmo nos casos mais graves, a autoridade
policial deverá consignar no auto de apreensão em flagrante o teor, apenas, das
principais declarações das testemunhas e do adolescente. Ao contrário do Código
de Menores, que autorizava a permanência do menor na Delegacia por até cinco
dias (art. 99, par. 4º), o Estatuto canaliza o procedimento policial para um
pronto desfecho.

O destino do adolescente, em qualquer hipótese, é a apresentação ao Ministério
Público. Se comparecerem os pais ou responsáveis, a autoridade policial
prontamente o liberará, sob compromisso de sua apresentação, ainda no mesmo dia
ou no primeiro dia útil imediato (art. 174, primeira parte), fazendo chegar ao
Promotor, desde logo, cópia do auto de apreensão ou boletim de ocorrência (art.
176). Aquela regra comporta exceção, se o ato é grave e há repercussão social,
indicando que o adolescente deva permanecer sob internação (segunda parte do
art. 174. A primeira hipótese prevista - garantia de sua segurança - é
hipócrita. O que realmente releva é a manutenção da ordem pública.

Nesse caso de gravidade com repercussão social (note-se que são dois
requisitos, é uma gravidade reverberante), não haverá liberação pela autoridade
policial, a qual, no entanto, deverá encaminhar o adolescente ao Ministério
Público, juntamente com cópia do auto de apreensão em flagrante ao boletim de
ocorrência. Se a apresentação ao Promotor não for possível de imediato, o
adolescente será encaminhado para uma entidade de atendimento, que se
encarregará de apresentá-lo em 24 horas. Não havendo entidade de atendimento na
localidade, o adolescente - que solução? - aguardará na Delegacia mesmo, em
dependência separada dos maiores, se também não existir repartição
especializada (art. 175).

2. Não-flagrante. - Não tendo ocorrido apreensão em flagrante, ao constatar a
participação ou a prática de ato infracional por adolescente, a autoridade
policial encaminhará ao Ministério Público o relatório de suas investigações e
a documentação pertinente (art. 177). Mais uma vez manifesta-se o espírito da
lei, no sentido de submeter o adolescente à mínima atividade policial, pois a
autoridade sequer deverá ouvi-lo, o que competirá ao Promotor de Justiça.

3. Recebido o auto de apreensão em flagrante, o boletim de ocorrência ou
relatório policial, o Promotor de Justiça requisitará os antecedentes do
adolescente ao cartório judicial, que aproveitará para fazer a autuação.

Não tem dúvida que o destinatário do expediente policial é o Ministério
Público. Diversamente o art. 10, par. 1º, do Código de Processo Penal, que
manda a autoridade policial remeter o inquérito ao juiz, os artigos 175 e 176,
do Estatuto, determinam que o auto de apreensão, o boletim de ocorrência ou o
relatório policial, sendo caso de liberação ou não do adolescente, sejam
encaminhados ao Ministério Público. Será necessária a existência, na
Promotoria, de um livro próprio para as devidas anotações. A autuação,
entretanto, é feita pelo cartório judicial, como estabelece o art. 179. Ao
receber, portanto, o expediente policial, verificando que se encontra em ordem,
o Promotor o despachará ao cartório judicial, para que seja autuado e
informados os registros anteriores do adolescente.

Recebendo tudo de volta, já autuado, o Promotor ouvirá o adolescente
informalmente, como diz o art. 179. Significa que não haverá redução a termo
das declarações. Se possível, ouvirá, também, os pais ou responsáveis, a vítima
e as testemunhas.

Claro que surgirão problemas práticos. Nem sempre o Promotor poderá ouvir
várias pessoas no mesmo dia, especialmente se receber mais de um caso, com
diversas testemunhas. Além da Curadoria, o Promotor tem as audiências
judiciais, os inquéritos, os processos, o atendimento de outras partes. E
trabalha sozinho. Entretanto, a par das providências administrativas a serem
tomadas para dotar as Promotorias, gradativamente, da infra-estrutura
necessária, inclusive física, é preciso, nas Curadorias, ir fazendo o possível,
a começar pela racionalização do horário de trabalho, compatibilizando o
atendimento na Curadoria com as audiências e, certamente, contando com a
compreensão dos magistrados quanto à elaboração da pauta. Tudo isso, no
entanto, é arranjo improvisado. O ideal é que se instalem, logo, Curadorias e
Varas especializadas, pois ao juiz também incumbirá presidir sessões diárias
(art. 182, par. 1º). Um rápido exame na competência da Justiça da Infância e da
Juventude (art. 148), convence de que, na maioria d
as comarcas, haverá volume de serviço suficiente para justificar a
especialização, recomendação, aliás, feita no art. 145.

Depois de ouvir ao menos o adolescente e todas as demais pessoas presentes que
tenha sido possível, o Promotor tomará uma das decisões previstas no art. 180:
arquivamento, remissão ou representação.

5. O arquivamento cabe nas hipóteses em que, desde logo, se verificar a
existência de qualquer das causas previstas no art. 189.

Se não for caso de arquivamento, poderá haver a remissão. Remissão é perdão. É
o ato pelo qual o órgão do Ministério Público, por motivo de ato infracional
praticado por adolescente, impõe-lhe a medida que considera adequada ou, mesmo,
deixa de proceder através da representação. A remissão, portanto, pode ser
total ou parcial. Como dispõe o art. 127, a remissão não implica,
necessariamente, o reconhecimento de responsabilidade, mas pode incluir,
eventualmente, a aplicação de uma medida sócio-educativa (art. 112), exceto a
colocação em regime de semiliberdade e a internação. Vai aí ma grande margem
discricionária. Se o ato não é grave, se o adolescente não é infrator contumaz,
se há indícios de sua regeneração, todas essas e outras hipóteses poderão ser
sopesadas pelo órgão do Ministério Público.

A remissão depende de homologação judicial, assim como o arquivamento. Ambas
são manifestações necessariamente fundamentadas, como aliás, impõe o art. 205.
Não fosse por isso, deveriam sê-lo pela razão de que se constituem,
substancialmente, em decisões do titular da representação. Havendo discordância
do juiz, fará ele, remessa dos autos ao Procurador-Geral de Justiça, que poderá
providenciar no oferecimento da representação ou ratificar a remissão ou
arquivamento, nos moldes do art. 28, CPP (art. 181, ECA).

Como última alternativa, está a representação, a ser oferecida à autoridade
judiciária, visando a aplicação das medidas sócio-educativas previstas no
art.112. Não depende, necessariamente, de forma escrita. Como prevê o art. 182,
par.1º, a representação pode ser deduzida oralmente. Em muitas circunstâncias,
a representação poderá ser preferida, por falta de urna avaliação definitiva do
caso, seja pela impossibilidade de ouvir a todos na Curadoria (falta de
comparecimento ou número excessivo), seja pelas dúvidas remanescentes. Se for o
caso, com melhores esclarecimentos, a remissão poderá ser concedida pelo juiz,
ouvido o Ministério Público (art. 186, par. 1º), com o efeito de suspender ou
extinguir o processo (art. 126, par. único).

II- O MINISTÉRIO PÚBLICO COMO FISCAL

Tradicionalmente, o Ministério Público é fiscal da lei, exercendo essa função
nos autos dos processos. Ao conservar esse papel, a nova lei deu ao Ministério
público também a função de fiscal fora do processo, exigindo-lhe atuação
comunitária.

A) "CUSTOS LEGIS"

Se não agir como autor, o Ministério Público deverá intervir, obrigatoriamente,
em todos os feitos, atuando na defesa dos direitos e interesses tutelados pelo
Estatuto da Criança e do Adolescente, corno dispõe o art. 202, devendo ter
vista dos autos depois das partes e podendo juntar documentos, requerer
diligências e usar de todos os recursos cabíveis. A intimação, em qualquer
caso, será feita pessoalmente (art. 203).

A falta de intervenção do Ministério Público é causa de nulidade absoluta, que
deverá ser declarada de ofício, preceitua o art. 204. A regra é mais rigorosa
do que a contida no art. 246, do Código de Processo Civil, que comina nulidade
para a falta de intimação. Tendo esta ocorrido, desimporta tenha havido ou não
atuação efetiva. A jurisprudência também firmou o entendimento de que, mesmo na
falta de intimação, a ausência do Ministério Público não enseja anulação se não
houve prejuízo para a parte que atria a sua intervenção. No Estatuto, o que se
exige, expressamente é a intervenção.

1. Oitiva - Nas seguintes oportunidades o Ministério Público será ouvido pelo
juiz:

a) art. 35 - sobre a revogação da guarda;

b) art. 50, par.1º sobre a inscrição de crianças, adolescentes e interessados
no cadastro de adoção;

c) art. 118, par. 2º - sobre modificações na liberdade assistida;

d) art. 121, par. 6º - sobre a desinternação;

e) art. 153 - sobre judiciais inominadas, não previstas na lei;

f) art. 191,par. único- sobre o afastamento provisório de dirigente de entidade
de atendimento.

2. Vista - O Ministério Público receberá os autos para se manifestar em cinco
dias, conforme as disposições seguintes:

a) art. 162, "caput" - no procedimento para perda ou suspensão do pátrio poder
(que poderá ser iniciado pelo Ministério Público ou por quem tenha legítimo
interesse - art. 155);

b) art. 168 - sobre o relatório social ou laudo pericial, visando a colocação
de criança ou adolescente em família substituta;

c) art. 196 - no procedimento de apuração de infração administrativa às normas
de proteção à criança e ao adolescente (que poderá ser iniciado pelo Ministério
Público, pelo Conselho Tutelar ou por auto de infração - art.194.

3. Alegações - O Órgão do Ministério Público produzirá alegações, sempre orais
(com uma exceção) e por vinte minutos, prorrogáveis por mais dez, nas seguintes
oportunidades:

a) art. 162, par. 2º- na audiência de perda ou suspensão do pátrio poder;

b) art. 186, par. 4º- na audiência de ato infracional (na qualidade de autor);

c) art. 193, par. 1º - alegações finais, em cinco dias, no procedimento para
apuração de irregularidades em entidades de atendimento, se não tiver havido
manifestação em audiência (o procedimento pode ser instaurado por iniciativa do
Ministério Público, do Conselho Tutelar ou por portaria judicial- art. 191,
"caput");

d) art. 197, par. único - na audiência de apuração para infração administrativa
às normas de proteção à criança e ao adolescente.

4. Requerimentos - São as seguintes as oportunidades em que o Ministério
Público poderá formular requerimentos:

a) art. 51, par. 2º - para que os pretendentes à adoção façam da prova
legislação estrangeira;

b)art. 160 - para que o juiz requisite a repartição ou órgão público a
apresentação de documento que interesse à ação de perda ou suspensão do pátrio
poder;

c)art. 162, par. 1º - no mesmo processo, para a realização de estudo social e,
se possível, perícia por equipe interprofissional;

d) art. 167 - a mesma providência, no processo para colocação em família
substituta.

B) ATUAÇÃO EXTRAPROCESSUAL

Fora do processo, também são relevantes as atribuições entregues ao Ministério
Público.

Todas as entidades governamentais e não-governamentais de atendimento às
crianças e adolescentes são colocadas a sua fiscalização, a par da fiscalização
judicial e do Conselho Tutelar (art. 95), competindo-lhe inspecioná-las e
adotar as medidas administrativas ou judiciais que julgar necessárias à remoção
das irregularidades verificadas (art. 201, XI). Em conseqüência o Ministério
Público é o destinatário natural das notícias sobre a existência de
irregularidades nas entidades de atendimento (art. 97, par- único). Também o
Conselho Tutelar deve comunicar-lhe fatos que constituam infração
administrativa ou, com maior razão, infração penal contra os direitos das
crianças e adolescentes (art. 136, IV).

Para bem desempenhar a sua missão extraprocessual e comunitária, o órgão do
Ministério Público, no exercício de suas funções, terá livre acesso a todo
local onde se encontrem crianças ou adolescentes (art. 201, par. 3°), podendo
ele, além das medidas expressamente previstas em lei, utilizar-se da cláusula
geral inserida no art. 201, par. 2º, que o autoriza a adotar qualquer
providência compatível com a finalidade da sua atuação.

CONCLUSÃO

O Estatuto da Criança e do Adolescente dá um novo enfoque à questão do menor,
grave problema nacional. Mais do que mudar a semântica, procura alterar a
atuação do poder público, centralizando as ações nos municípios. No novo
contexto, dois órgãos terão participação decisiva: os Conselhos Tutelares e o
Ministério Público.

Quanto a este, é sabido que, em grande parte, o seu êxito dependerá da
conquista de infra-estrutura que dê ao Promotor de Justiça condições de
desenvolver seu trabalho com a base operacional de que nunca desfrutou. Todos
os esforços deverão ser desenvolvidos nesse sentido. No entanto, é hora também
de pensar que a solução definitiva exigirá integração de forças, tal como
preconizado no art. 88 do Estatuto.




Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul
Av. Aureliano de Figueiredo Pinto, 80 - Porto Alegre - CEP.: 90050-190 - Tel.: (51) 3295-1100